지방/ 지방분권의 당위성과 아홉 가지 덕에 대한 논의/031

필자는 이 글에서 지방분권의 당위성과 아홉 가지 덕(九德)에 대해 논의하고 있다.
지방분권 9덕은 민들레의 아홉 가지 덕을 가리키는 포공구덕에서 차용하였다. 지방분권도 민들레 처럼 아홉 가지 덕을 가지고 있다는 의미이다.



지난번 글에서 국가개조의 길로 공무원의 소명의식과 보편타당한 가치관에 대해 토론하였다.
이번에는 국가개조의 두번 째 토론으로 지방분권의 당위성과 아홉 가지 덕(9덕)에 대해 논의하고자 한다.

필자는 평소 국가개조의 방향성을 크게 국민의 삶의질(국민행복) 향상, 국가경쟁력(경제와 문화)의 강화, 효율과 균형의 국토관리(상생과 협력), 기후위기의 대응과 관리(재난안전), 유능한 정부(자유와 창의)의 구현 등 다섯 가지로 꼽고 있다.
또한 유능한 정부의 구현을 위해서는 중앙의 독점적 집권형 정부형태 보다는 중앙과 지방의 협업적 분권형 정부형태가 바람직하다는 입장이다.

지금 우리에게 지방분권형 국가 프레임의 개조가 필요한 시점이다.
그간 우리는 30여년 간 지방자치를 시행해왔으나 여전히 3할의 자치 수준에 머물러 있고 중앙집권적 정부형태를 취하고 있다.

그러면 OECD국가들은 어떠한가? 먼저 일본은 1991년 버블경제가 붕괴되면서 이를 극복하기 위한 대안으로 지방분권정책을 적극적으로 추진하였다. 정부개혁 슬로건은 ‘지방분권에서 지역주권’으로 바뀌었으며 권한(사무)과 재정을 일체로 하여 배분하였다. 또한 지역의 목표는 자주성과 자립성을 높이는데 두었고 추진전략은 다양한 지역에 다양한 기준을 적용하는 차등적 정책이 추진되었다.

프랑스는 두 가지 트랙으로 지방분권을 추진하고 있다. 대도시지역은 메트로 폴과 같이 더욱 키우고 꼬뮨과 같이 소규모 지역은 더욱 강하게 키우고 있다. 특히 풀뿌리 근린자치와 주민참여를 지방분권의 최우선가치로 삼고 있다.

한편 우리나라는 역대정부에서 지방분권정책을 추진해 왔으나 성과는 미약한 편이다. 여전히 중앙정부와 지방자치단체 간에 인식차이가 큰 것이 사실이다.

여기서는 OECD국가와 같이 분권형 국가개조 프레임이 구축되어야 한다는 당위성 측면에서 포공구덕 개념을 빌려 지방분권과 지방자치의 아홉 가지 덕/9덕에 대해서 논의해보고자 한다.

첫째, 지금의 지방자치는 여전히 국가정책 메뉴와 예산 따먹기의 중앙지향적 자치라는 한계가 있다. 반면에 모든 지방자치단체는 주민중심의 행정과 주민행복을 최우선 가치로 삼고 노력하고 있다.

둘째, 그간 우리의 지방자치는 국가정책에 순응하는 행정행태를 보여왔다. 그러나 성숙한 지방자치는 지역의 고유한 자원을 가치사슬로 발현시킬 수 있는 창의적 지역개발에 유리하다.

셋째, 지방중심의 지방자치는 관선자치시대의 소극적 행정에서 합목적성을 띤 적극적 행정이 가능하다. 특히 선출직 자치단체장의 열정과 의지에 따라 지역별로 지역변화에 큰 편차를 보이고 있다.

넷째, 지방자치는 외형적이고 전시적 행정보다 주민이 체감하고 공감하는 일자리 창출과 기업유치 등 가시적이고 실질적인 지역가치를 향상하는 성과지향적 지역행정을 가능케 한다.

다섯째, 지방자치는 국가중심의 통제와 관리 중심의 의존적 행정에서 지방주도의 자율과 책임의 자치행정이 가능하다.

여섯째, 우리나라의 국가적 지역정책은 매 5년마다 정권교체에 따라 단절되고 수명도 짧은 것이 특징이다. 지방자치는 국가행정과는 달리 지방적 지역정책의 지속성을 담보할 수 있다.

일곱째, 중앙집권적 정부형태는 획일적 기준에 의해 정책이 추진되고 개별지역의 특수성이 반영되지 못하는 경향이 있다. 그러나 글로벌시대에는 신지역화가 도래하고 있다. 지역의 고유성과 차별성에 기반한 신지역화는지방자치가 유리하다.

여덟째, 중앙부처는 부문별 영역별 접근으로 칸막이행정이 문제이다. 반면에 지방행정은 태생적으로 종합행정의 성격을 띤다. 현대사회의 다양한 문제를 해결하기 위해서는 종합적 융합적 접근이 되어야 하는 바 이에 대한 확실한 대안이 지방분권이고 이를 가능케 하는 것이 지방자치이다.

아홉째, 탁상행정이 아닌 현장행정에 지방행정이 유리하다. 하향의 연역적 접근이 아니라 상향의 귀납적 접근을 통해 실효성있는 정책 추진이 가능하다.

최근 우리는 다양한 유형의 위기에 직면하고 있다. 이와 같은 위기시대에 효과적으로 대응하고 반전의 기회로 삼기 위해서는 변화와 혁신의 국가개조가 필요하고 그 대안으로 지방분권의 당위성이 있다.

앞으로 지방분권과 지방자치가 9덕으로 기능하기 위해서는 무엇보다 세 가지의 지역역량이 중요하다.
권한과 재정의 확대와 같은 자치역량, 공무원과 지방연구원의 정책역량, 그리고 평생교육 진흥과 사회적 창조성 자본의 형성과 같은 지역사회역량이다. 이가 곧 APC(autonomy, policy & community)지역역량이다. 지방분권과 지방자치가 성숙발전하기 위해서는 APC 지역역량의 강력한 추진이 요구된다.


대구일보, 2014.8.5/ 수정



포공구덕의 교훈
포공구덕은 민들레가 지닌 성질을 은유한 말이다. 포공은 민들레를 서당의 선생으로, 구덕은 민들레의 아홉 가지 성질을 의인화한 말이다. 옛날 서당에는 민들레를 많이 심었다. 이는 서당에서 글을 배우는 학생들이 민들레를 보면서 민들레의 아홉 가지 덕을 교훈으로 배우도록 하기 위해서였다. 그래서 서당의 선생을 포공영이라 하고 민들레를 포공구덕이라 불렀다.
옛날 서당에서 교훈으로 삼은 민들레가 지닌 아홉 가지 덕목의 포공구덕은 인(인내), 강(의지), 예(예절), 용(유용), 정(베풂), 자(사랑), 효(효도), 인(온유), 용(융성)이다.

사진/ 풍각 화산리 집 마당(2000)

사진/ 제주도 서귀포 해변(2021)