지방1/ 국가균형발전과 협업적 계획거버넌스의 구축 18/028

70년대부터 시작된 우리나라 국가균형발전 지향의 이념적 화두는 여전히 유효하다. 역대정부는 약방 감초격으로 국정의 주요 과제에 국가균형발전을 포함하여 정책을 추진해왔다.
그간 우리는 수도권 규제완화가 지방경쟁력을 약화시킨다고 외쳤고 수도권 규제강화는 국가경쟁력을 약화시킨다고 믿었다. 따라서 역대정부의 국가균형발전정책은 수도권의 규제와 완화, 국토의 효율과 균형/형평, 그리고 지방의 분산과 통합의 줄다리기와 곡예의 정책을 펴왔다.
그러나 국가균형발전의 성과는 기대수준에 못 미치고 오히려 악화일로에 있다. 따라서 학자들 간에는 국가균형발전에 대해 비관론과 낙관론으로 갈리기도 한다.

필자는 이 글에서 국가균형발전의 정책대안으로 일정규모 이상의 지자체 간 계획통합을 제안한다. 이는 효율성과 균형성/형평성의 상충된 가치를 동시에 확보하는 국가균형발전정책의 성격을 갖는다.
지자체 간 계획통합은 광역화에 효율적이고 과소화에 형평성과 기회균등을 제공할 수 있기 때문이다.
따라서 일정규모 이상의 지자체 간 계획통합은 효율적 국토와 균형된 국토라는 두 마리 토끼를 한꺼번에 잡는 일거양득의 정책대안이다.

지금은 대선정국이다. 지금까지 여야후보들이 밝힌 정책공약에는 국가균형발전과 지방분권공약은 뚜렷하지 않고 인색한 편이다.
이 글이 여야 대선 후보들의 국가균형발전정책 공약개발에 참고가 되기를 바란다.

지금은 설 연휴 기간이다. 필자는 설 명절을 맞아 이 글을 읽는 모든 분들에게 가화만사성과 입춘대길과 건양다경을 기원 드린다.




전 지역이 고르게 잘 사는 국가균형발전 과제는 역대정부마다 추진해 온 과제이나 그 성과는 미흡하였다. 여기서는 국가균형발전체계 구축의 대안으로 정부 간 협업적 계획거버넌스에 대해 제언해 보기로 한다.

먼저 우리의 국토문제는 광역화와 과소화 그리고 지역불균형의 세 가지로 요약된다.
첫째는 광역화로 2020년 기준 도시화율이 91.8% 이고 교통･통신의 발달로 도시경계가 무너졌다. 이미 도시중심의 사회가 되었다.
둘째는 전국 농촌 대부분이 과소화되었다. 인구규모가 급속히 감소하고 면적 대비 인구밀도가 크게 낮아졌다. 재정자립도는 낮고 지방세로 인건비를 충당하지 못하는 지자체가 많다. 국가적인 지방소멸위기 대응 특별법안 자료에 따르면 저출산 현상이 현재와 같이 진행되면 30년 이내에 228개의 시군구 가운데 105곳(46%)이 소멸할 것으로 전망하고 있다.
셋째는 지역불균형과 격차의 확대이다. 도시규모와 경제규모 면에서 수도권은 성장하고 지방은 정체하고 있다. 이러한 현상은 수도권 내에서도 나타난다. 경기 남부는 성장지역이고, 경기 북부는 낙후지역이다. 이는 고령화와 저출생 추세로 더욱 심화･확대될 전망이다.

한편 우리의 지역정책은 다섯 가지로 요약된다.
첫째, 광역도시정책과 과소농촌정책이 분리되어 추진되고 있다. MB정부의 5+2 광역경제권이 대도시 중심의 광역정책이고 참여정부의 신활력사업이 대표적인 낙후농촌정책이다. 이는 문정부의 도시 농촌 재생정책도 그러하다.
둘째, 정권별 핵심 지역정책은 정권교체에 따라 중단의 악순환과 지속성이 결여되고 있다. 참여정부의 지역혁신체제(RIS)와 혁신클러스터, MB정부의 광역경제권사업과 4대강사업 그리고 박근혜 정부의 창조경제와 행복생활권사업이 그렇다.
셋째, 국가적 지역개발정책 중심으로 지방의 창의적 지역정책이 미흡하다. 그간 포괄보조금제도가 도입되었으나 여전히 중앙부처의 사업메뉴와 지침으로 지방의 창의적 지역사업에 한계가 있다.
넷째, 지방자치실시 이후 대부분의 지자체가 행정구역 중심의 지역계획과 지역개발사업의 추진을 지향하고 있다. 특히 혐오(님비)시설은 입지갈등이 심하고 선호(핌피)시설은 유치경쟁이 치열하다. 다만 일부 국가주도 지역정책은 인접 지자체 간 협력사업을 유도하고 있으나 사업선정과 함께 별도로 추진되고 있다.
다섯째, 그간 정부가 추진한 광역화와 과소화의 대응은 지자체의 협력보다는 통합과 분리가 주류를 이루었다. 경남의 세개 시 마창진의 통합과 창원시의 광역시 승격 주장 그리고 경기북도 분도가 논의 중이다. 또한 광역적인 현상을 해결하기 위해 도시권협의회, 정부 간 행정협의회, 지방자치단체조합 등 지방정부 간 협의체 구성을 통한 공동발전이 추진되었으나 그 활동과 성과는 미흡하다.

이와 같은 지역문제와 지역정책의 한계에 효과적인 대응을 위해서는 정부 간 협업적 계획거버넌스를 통한 광역적 관리가 필요하다. 이는 광역도시계획, 광역교통계획, 광역개발계획 등의 광역지역계획을 지자체 간 연합이나 협력체제로 통합해서 구축해 나가는 것이다.
이미 선진 외국에서는 대도시와 주변지역을 일체로 통합된 지역계획으로 대도시권 성장관리를 하고 있다. 특히 미국은 연방정부의 대도시 계획기구(MPO)와 주정부의 지방정부 간 협의체(COG)에 의한 지방정부 간 계획협력이 제도화되어 있다. 여기에 법률로 계획권능과 예산지원을 하고 있다.

이제 우리나라도 50만 이상의 대도시와 인접 시･군을 하나의 계획지역으로 광역지역계획을 수립하고 추진해야 한다. 지자체가 협업적 계획거버넌스로 상호 비교우위에 기반한 광역적 발전방안을 모색해야 지역경쟁력과 국가 및 글로벌경쟁력을 가질 수 있다.

이를 위해서는 인접 시･군이 자발적으로 참여하는 계획거버넌스를 구축해야 한다. 여기에 계획권능과 재정적 지원이 가능하도록 제도적 기반을 마련해야 한다. 아울러 기존의 행정구역 중심의 계획 및 개발제도를 통합･조정해야 할 것이다.

이와 같은 정부 간 협업적 계획거버넌스의 구축은 광역화와 과소화 그리고 불균형이라는 세 가지 지역문제와 지역정책의 한계를 동시에 극복하는 효과적인 정책수단이 될 것이다.

대구일보, 2017.10.17/ 일부 수정

그림 / 김미예 (2021)