이성근교수의 함께 살아가는 세상

영남대 한국지역균형연구소 특강자료/  2023.12.8. 

지역소멸과 농촌생존전략1

목차
1. 지역소멸의 개념과 특징
2. 지역소멸의 원인과 농촌에 미치는 영향
3. 농촌지역소멸의 효과적인 대책
 

1. 지역소멸의 개념과 특징
1.1 정의
· 지역소멸은 인구의 저출생과 고령화, 경제활동, 사회적 활동의 감소 등이 발생하여 지역이 사라지는 현상
· 특정지역이나 지방에서 인구이동, 경제약화, 인프라 노후 등 여러 요인으로 인해 기능을 상실하는 것을 의미
 
1.2 특징
· 인구 감소
· 경제활동의 감소
· 사회적 활동의 감소
· 인프라의 노후
· 고유문화의 상실
 
2. 지역소멸의 원인과 농촌에 미치는 영향
2.1 원인
· 인구구조의 변화
  -  저출생과 고령화
· 산업구조 변화
· 교통 및 인프라 부족
· 지역경제 불균형
· 사회적 인프라 붕괴
· 정책실패:  지속가능한 실효성 있는 지역정책의 실패
 
2.2 농촌에 미치는 영향
· 지역소멸이 농촌에 미치는 영향은 농촌지역의 특성과 환경에 따라 차이

 · 농촌인구의 감소: 저출생과 고령화
· 농촌경제의 위축
· 농지의 효율적 활용 부족
· 농촌사회 구조의 변화
· 인프라 노후 및 서비스의 부족
· 환경문제와 지속가능성 문제
· 식량생산 감소와 식량안보에 영향
 
3. 농촌지역소멸의 효과적인 대책
· 농촌가치와 기능의 전환: 휴식 · 휴양 · 전원  ·순환 개념의 도입과 활용
· 농촌공간구조의 선택적 재편
· 농촌경제의 혼합경제 및 순환경제시스템의 구축
· 농업생산방식의 스마트화
· 농촌생활방식의 공유와 협업 확대
· 실효성 있는 농촌의 인구유입정책
· 지역홍보 및 마케팅 강화
· 지역사회 평생교육기회의 확대
· 농촌지역 유관 정부 및 민간기관 간 협업사업의 확대

지역소멸과 농촌생존전략2

목차
1.  불확실성 시대의 변화와 대응
2. 농촌의 인구절벽과 정주체계의 개조
3. 인구위기시대의 대안과 공동체적 접근
4. 어떻게 주민의 번영과 장소의 번영은 가능한가?
인간과 자연의 공존모델
5. 지방을 살리는 지역주민과 지방정부의 열 가지 마음(열심)에 대한 논의

 

1. 불확실성 시대의 변화와 대응
 

첫째, 저출산과 고령화가 심각한 수준이다.
둘째, 최근 우리나라는 저성장의 긴 터널에 진입했다고 한다.
셋째, 세계경제 흐름인 글로벌경제체제는 자국 우선 경제체제로 변화하고 있다.
넷째, 4차 산업혁명과 인공지능시대의 도래이다.
다섯째, 기후변화와 지구온난화이다.
여섯째, 현대사회는 개성중시와 행복추구의 시대라고 한다.
일곱째, 접속시대의 도래로 공유･협업사회로 이행하고 있다.
 
(사)한국지역균형연구원 뉴스레터

 
 
2. 농촌의 인구절벽과 정주체계의 개조

 
우리나라는 산업화로 이촌향도의 도시화를 경험하였고, 최근에는 저출생과 고령화의 진행으로 농촌지역의 인구절벽을 경험하고 있다. 궁극적으로는 농촌지역의 소멸로 이어질 전망이다.
여기서는 농촌위기의 원인과 영향, 그리고 해법을 제안해 본다. 특히 농촌지역의 인구절벽과 지역소멸의 극복방안으로 정주체계의 개조에 대해 논의하고 있다.
 
우리나라의 도시화율은 1970년 50%에서 2020년 91.8%로 국민 열 명 가운데 아홉 명은 도시에서 살고 한 명만이 농촌에서 살고 있다. 따라서 우리의 농촌지역은 소멸위기에 놓여있다. 지역소멸은 인구감소로 지역이 지속할 수 없음을 의미한다. 지금의 저출생･고령화가 농촌의 지역소멸을 가속화 시키고 있다.
 
지역소멸은 1차적으로 농촌지역에서 나타날 전망이다.
우리의 농촌은 언제까지 지속가능할 것인가가 화두다. 농촌주민의 생활복지수준이 유지가능할 것인가도 큰 관심사다.
그간 우리는 장래예측을 하면서도 여러 사정으로 정책의 타이밍을 놓치는 경우가 많았다. 농촌의 인구절벽과 지역소멸이 예상되는데도 균형성과 형평성에 기반한 인프라 공급 정책을 일관되게 추진해 왔다. 이제 농촌정책의 혁신적 전환이 필요하다.
 
여기서는 농촌위기의 원인과 영향 그리고 해법을 제안해 보기로 한다. 먼저 농촌위기의 원인과 영향을 보자.
첫째, 저출생･고령화로 인한 인구절벽이다.
우리나라는 OECD국가 가운데 저출생과 고령화 속도가 가장 빠르다. 합계출산율(2020년)은 0.84명이고, 고령인구비율(2021년)은 전국이 17.1%, 농촌은 44.7%이다. 이는 지역에 따라 상이하게 나타나고 농촌지역이 도시지역에 비해 속도가 빠르다. 수도권과 도시근교 농촌보다 지방의 소규모지역과 산간농촌에 인구감소가 크고 지역소멸 위기에 노출되어 있다.
 
둘째, 이와 같은 인구절벽은 기형적 인구구조를 나타낸다.
유소년 인구는 줄고 고령인구는 늘게 되며 생산가능인구는 감소되어 지역의 활력은 떨어진다.
 
셋째, 인구절벽은 학생절벽으로 이어지고 지역의 교육소멸로도 이어진다.
농촌지역은 학생절벽으로 과소학급 문제가 심각하고 교육서비스 격차와 교육비 지출의 비효율성이 크다. 이는 앞으로 더욱 심화될 전망이다.
 
넷째, 농촌지역의 고령화는 농업인구의 고령화로도 이어진다.
농가인구중 고령인구(2020년)는 38.4%이다. 농업종사인구의 고령화는 농업소득과 농업경쟁력 저하로 나타난다. 영농 후속 세대의 감소는 농업절벽으로 이어진다.
 
다섯째, 고령인구는 농업을 둘러싼 기후위기와 지구온난화 그리고 기술혁신과 같은 환경변화에 취약하다.
최근 우리나라는 기후변화로 작물지도가 바뀌고 있다. 또한 자연재해와 재해성 질병이 빈번하게 나타나고 있다. 이와 같은 환경변화에 고령인구는 젊은 층에 비해 상대적으로 적응이 어렵다. 농업에도 기술혁신이 빠른 속도로 일어나고 있다. 또한 농산물에 대한 소비자의 욕구와 수요도 변화하고 있다. 이들 변화를 수용하고 적응하는데 고령의 영농자는 한계가 있다.
 
여섯째, 고령인구는 부부 가구 또는 1인 가구가 많고 확대 속도가 빠르다.
전국 1인 가구비율(2020년)은 31.7%이다. 이는 특히 농촌지역이 심하다. 농촌지역의 고령인구는 보건의료와 사회 보장성 서비스 공급에 취약하다. 사회서비스 공급도 지역 간 편차가 크기 때문이다. 이와 같은 제반 현상은 궁극적으로 농촌지역사회의 해체를 가져온다.
 
지금 우리는 농촌에 불어닥친 인구절벽과 그 부정적 영향을 어떻게 극복할 수 있을 것인가가 당면한 과제이다. 이에 대해 몇가지 정책제안을 해보기로 한다.
 
첫째는 농촌정주체계의 선택적 개조가 필요하다.
이는 인구절벽에도 지속가능성이 있는 농촌을 대상으로 정주체계를 개조하고 강화하는 전략이다. 정주체계의 개조는 도시민의 생활여건에 못지않은 전원도시형이 되어야 한다. 이와 더불어 청장년층과 은퇴세대층을 대상으로 귀농･귀촌을 확대하여 농촌에 활력을 불어넣어야 한다.
 
둘째는 농촌의 고령과소가구를 공유기반형 공동체사회로 재구조화 해야 한다.
인구통계학적으로 농촌인구의 고령화는 가속화하고 부부가구와 1인 가구는 확대된다. 이의 대응은 공유형 농촌사회로 이행하는 것이 해답이다. 개인의 프라이버시는 보장하되 공동생활이 가능한 부문은 공유시설을 확대하여 공동이용하도록 한다. 식사와 취미, 건강, 교통, 영농기자재 등 고령사회에 적합하게 공유기반시설을 확충하는 것이다.
 
셋째로 정부는 농촌 인구절벽의 대응전략으로 협업적 거버넌스 시스템을 강화해야 한다.
중앙과 지방의 역할분담과 책임성 그리고 유기적 추진이 요구된다. 지금의 농촌정책은 여전히 중앙정부가 정책메뉴를 개발하고 지방은 수동적이다. 이제 지방이 주체적으로 주민수요와 지역성에 적합한 시책을 수립하고 추진하게 해야 한다.
 
넷째는 농촌정책이 물리적 재정적 투입지향에서 주민복지중심의 결과지향적으로 전환되어야 한다.
이제 농촌주민의 생활과 건강, 안전 등 사회보장에 정책의 우선순위화가 필요하다.
 
다섯째는 농정의 혁신성과 창조성도 중요한 과제이다. 최근 농가소득의 양극화는 확대되고 있다.
이는 4차 산업혁명시대에 농업경영에서도 혁신이 중요함을 말해준다. 농정도 지식기반농업과 창의영농이 되도록 정책추진과 로드맵이 필요하다.
 
이와 같은 신농촌정책은 인구절벽의 부정적 영향을 최소화하고 주민이 행복한 농촌복지를 실현하는데 필요조건이 된다. 또한 국토개조차원의 신농촌 재건정책의 충분조건이 된다. 무엇보다 농촌정주체계의 개조는 지속가능한 국토이용과 국가재정의 효율화에 크게 기여할 것이다.
 
 
(사)한국지역균형연구원 뉴스레터, 안민포럼, 2017.12.19/ 일부 수정

 
 
3. 인구위기시대의 대안과 공동체적 접근

 
지금은 인구위기의 시대이다. 작년 7월과 10월에 감사원은 인구위기와 관련하여 저출산ㆍ고령화대책 보고서와 인구보고서를 내놓았다.
전자는 지난 15년 간 정부의 저출산ㆍ고령화 기본계획의 수립ㆍ추진과 400조 원 가까운 막대한 예산의 투입에도 불구하고 합계출산율이 1.0 이하로 떨어져 정책성과가 나타나지 않았다는 정책성과평가 보고서이다.
 
후자는 향후 100년 간 초장기 인구구조 변화와 지역분야 대응실태에 관한 내용을 다룬 감사보고서로 인구정책과 지역정책을 종합적으로 접근한 보고서이다. 여기에서 우리의 장래인구는 2017년 5,136만 명에서 100년후 2117년 1,510만 명으로 추계하고 있다. 또한 전국의 모든 지역은 인구가 감소하여 고위험 소멸지역이 될 것으로 전망하고 있다. 이에 따르면 전국 229개 지방자치단체 가운데 2047년 157개, 2067년 216개, 2117년 221개가 고위험 소멸지역에 속한다.
 
따라서 지금 우리에게 저출생ㆍ고령화와 총인구의 감소와 고위험 지역소멸화는 먼 장래의 문제가 아니라 우리 목전에 닥친 절제절명의 중차대한 국가위기과제가 된다.
그 이유는 인구가 무너지면 모두가 무너지게 된다. 인구는 가정과 사회 그리고 국가를 지탱하는 근간이다. 인구가 지탱되어야 다른 영역도 지탱이 가능하다. 인구는 모든 영역에서 기본지표이다. 인구지표는 모든 영역에 영향을 미치는 원인의 변수이자 독립변수이다. 인구정책이 성공하면 일파만파로 정책의 파급효과가 크다.
 
필자는 이 글에서 저출생과 고령화 그리고 지역소멸을 극복하는 인구위기의 대안으로 공동체적 접근에 대해 논의하고 있다. 최근 우리 사회는 인구문제 즉, 저출생과 고령화 그리고 1인 가구에 대한 관심이 많다.
 
먼저 이에 대한 지표를 보자.
합계출산율은 2020년 기준으로 0.84명이고 전체인구에서 65세 이상의 고령인구가 차지하는 고령화율은 2021년 기준 17.1%이며 전체가구에서 1인 가구의 비중은 2020년 기준 31.7%이다. 앞으로 1인 가구와 부부중심의 소규모 가구가 크게 증가할 것으로 전망된다.
저출생과 고령화는 인구구조에도 변화를 가져온다. 유소년(0-14세) 인구는 크게 감소하고 고령(65세 이상) 인구는 크게 증가하여 경제활동을 하는 생산연령(15-64세) 인구는 감소하고 있다.
따라서 인구지표로 보는 우리의 장래는 크게 밝지 않다. 무엇보다 이들 지표의 속도가 OECD 국가중 가장 빠르다.
 
다음은 이와 같은 인구지표가 장래 우리에게 미칠 영향에 대해 보자.
저출생은 인구절벽으로 이어진다. 국민 평균연령의 상승과 후속세대의 감소, 도시･농촌 지역 간 편향은 더욱 심해진다.
 
고령화는 경제활동인구의 감소로 국가 및 지역의 역동성을 저하시킨다. 1인당 부양인구의 증가로 국민 개개인의 가처분소득의 감소가 나타난다. 국민건강복지 비용부담의 증가로 정부 건강복지예산의 팽창과 국민의 증세부담이 발생한다. 무엇보다 고령인구의 확대로 국가와 사회의 부담을 가중시킨다.
이와 같이 저출생･고령화는 사회･경제･교육･공간 등 여러 측면에서 부정적 영향을 미치고 국가지속성과 지역소멸로 귀결된다.
 
이와 같은 저출생･고령화의 원인은 어디에 있는가?
저출생은 젊은 층의 일자리와 소득문제로 인한 결혼연령의 지체가 주된 원인이다. 젊은 층의 자유주의적 결혼관과 자녀관, 여성의 사회적 참여 확대와 일･가정의 양립도 요인이다. 성 역할 및 양성평등의 미정립과 자녀양육 및 교육비의 부담도 이유로 지적된다.
고령화는 수명연장으로 고령인구가 대폭 증가하고 있다. 가족공동체의 해체로 핵가족화와 고령가구의 확대, 남녀 평균수명의 차이로 고령 1인 가구가 증대하고 있다.
 
그간 정부는 2004년 저출산･고령화를 국가적 의제로 설정한 이래, 2005년 ｢저출산･고령사회기본법｣ 제정과 저출산고령사회위원회 출범, 그리고 2006년부터 저출산･고령화 5개년 기본계획을 수립하여 추진하고 있다. 지난 15년간 저출생･고령화 해결을 위해 400조 원 이상의 예산을 투입하였으나 가시적 성과가 없고 지표개선도 되지 않고 있다.
 
그러면 저출생과 고령화, 그리고 지역소멸은 어떻게 극복 가능한가? 필자는 저출생･고령화는 가족공동체 복원과 공유기반사회로의 이행이 하나의 대안이라고 생각한다. 저출생･고령화문제는 복합적으로 얽혀있다. 그간의 저출생･고령화정책은 투입지향적 접근이었다. 단선적이고 분산적이며 원자론적 접근이었다. 이로는 의도한 정책효과를 기대할 수 없다.
 
이제 저출생과 고령화, 그리고 지역소멸 대응 정책은 공동체적 접근이 되어야 한다. 이는 유기체적이고 복합적 조화적 접근이다. 이 접근은 네 가지 내용으로 구성된다.

첫째가 가족공동체 복원정책이다.
이는 다세대 접근으로 인구통계학적 변화와 세대를 아우르는 가족공동체의 복원을 통해 문제를 해결하는 전략이다.
아울러 청소년을 대상으로 가정과 가족/자녀 그리고 부모의 소중함을 교육시켜야 한다.
 
둘째는 공유기반사회로의 정책이행이다.
지금은 공유사회이다. 1주택 다세대 융복합 주거형태를 포함한 시대변화에 부응한 공유기반사회 인프라 구축을 통해 문제를 해결하는 전략이다.
또한 정부와 준정부기관인 국가ㆍ지방공기업은 고령화와 1인 가구 중심사회에 적합한 공유형 사회･물리적 인프라를 선도적으로 구축해야 한다.
 
셋째는 생애주기에 걸쳐 지속적으로 추진하는 맞춤 연계형 정책이 필요하다.
이는 고령친화적 도시･농촌계획의 수립과 환경 조성, 고령친화형 스마트 도시 조성, 과소지역의 공간구조 재편과 함께 1인 가구 및 고령연령층의 주거양식과 행태 변화 등에 정책적 관심이 필요하다.
 
넷째로 공동체 사회의 접근은 사회전반에 협업적 거버넌스형의 정책적 제도적 설계가 필요하다.
협업적 거버넌스 개념도 자조와 협조, 공조와 국조와 같은 다양한 방식으로 접근해야 한다. 자조는 주민 개개인의 의식과 행동의 변화이고 협조는 지역사회와 민간차원의 협동과 협력을 의미한다. 공조는 민간부문과 공공부문 간 협력과 자치단체 간 연합과 같은 협업이고 국조는 중앙정부와 지방자치단체 간 협약과 협업을 의미한다.
 
이상에서 우리에게 불어닥친 인구위기시대의 해결대안으로 공동체적 접근에 대해 논의하였다. 바라건대, 젊은 층에게 자녀 출생이 자유롭고 고령층에게 차별없는 삶 그리고 균형잡힌 지속가능한 지역세상을 바란다.
 
(사)한국지역균형연구원 뉴스레터, 안민포럼, 2017.11.27/ 일부 수정
 

 
4. 어떻게 주민의 번영과 장소의 번영은 가능한가? : 인간과 자연의 공존모델

 
인간과 자연은 불가분의 관계에 있다. 이제 우리는 반드시 자연과 함께 가야 한다. 우리가 살아가는 지구시스템에 문제가 생겼기 때문이다. 이미 지구는 한계치에 도달했다. 일대 사고방식의 전환이 필요한 때이다.
 
망가진 지구를 회복하고 복원하면서 우리의 새로운 삶의 방식을 모색해야 한다. 인간중심의 사회적 모델과 자연중심의 생태적 모델을 결합한 새로운 사회적 생태적 모델이 필요하다. 여기에다 정치행정의 거버넌스 모델이 포함된 융합모델로 가야 한다. 융합모델의 핵심가치는 균형과 번영이 되어야 한다. 궁극적으로 주민의 번영과 장소의 번영을 이루고 지속가능한 발전을 이루어야 한다. 이는 인간과 자연의 이상적인 미래의 모습이기도 하다.
 
정부는 이와 같은 지역 및 환경문제를 해결하기 위해 다양한 지역개발정책을 추진하였다. 그러나 이들 지역 및 환경문제는 여전히 개선되지 않고 있다. 대부분의 지역 및 환경정책이 장소 중심적 정책이고 개별 부처 중심적 정책에 기인한다. 또한 인간의 행태가 환경우월적이고 환경지배적 사고에 원인이 있다.
인간과 자연은 서로 독립변수이자 종속변수이고 상호의존적 관계라는 것을 인식해야 한다. 이제 우리는 환경결정 또는 공간귀결주의와 공간형성 또는 환경가능주의를 절충한 인간과 자연의 관계가 균형잡힌 인간･자연 공생주의로 나아가야 한다.
 
필자는 인간중심의 사회이론과 자연중심의 환경이론, 그리고 정치･행정이론을 결합한 지역융합이론으로 해결책을 모색해야 한다고 생각한다. 이를 위해서는 인식의 대전환이 요구된다. 이제 인간과 자연이 조화와 균형을 이루고 순환하는 사회를 지향해야 한다. 일방의 희생 위에서 일방의 성장이 아니라 호혜적이고 공존하는 공생적 발전을 이루어야 한다. 이가 곧 주민의 번영과 장소의 번영이고 주민행복과 지속가능한 지역발전이다.
 
(사)한국지역균형연구원, 주민이 행복한 지역세상 서문 일부, 이성근 교수 컬럼집 1권, 2021.3.15/ 수정

 
 
5. 지방을 살리는 지역주민과 지방정부의 열 가지 마음(열심)에 대한 논의
 

여기서는 지방을 살리는 길의 하나로 지역주민과 지방정부가 함께하는 열 가지 마음(열심)에 대해 논의해 본다.
하나, 변화를 바르게 읽자.
헤라클레이토스는 “만물은 흐른다”고 했다. 세상은 너무나 빠르게 변화하고 있다. 또한 변화는 너무나 광범위하게 일어나고 있다. 세계를 보고 미래를 읽자. 이들 변화가 우리에게 주는 영향을 알자. 지방정부는 메가트렌드가 미치는 지역영향에 대한 정확한 예측과 분석을 하고, 이를 지역주민에게 다양한 방법으로 알리는 노력을 해야 한다. 현대사회에는 시대흐름과 영향에 대한 예측과 분석, 그리고 이에 대한 합리적 대응전략이 중요하다.
 
둘, 우리가 갖고 있는 가치와 자원을 소중히 하고 새롭게 하자.
셋, 우리의 꿈을 만들자.
넷, 꿈의 실현을 위해 자조(self-help)하자.
다섯, 스스로 역량을 키우자.
여섯, 네트워크를 강화하자.
일곱, 지역에 요구되는 리더십을 구축하자.
여덞, 우리 지역에 믿음을 가지자.
아홉, 여전히 외부자원이 중요하다.
열, 우리 자신과 지역을 체계적으로 마케팅하자.
 
대구일보, 2015.1.6/ 일부 수정
 
 

주제/ 제주발전과 제주연구원의 역할  

목차

1. 제주 가치의 주마간산과 혼합주사
2. 제주의 미래와 발전적 가설 3. 제주연의 미션과 역할 모델 4. 제주연의 경영전략
5. 연구원의 역할과 역량, 그리고 후생
6. 연구과제  제안


1. 어떻게 발견할 것인가?
제주 가치의 주마간산과 혼합주사적 접근

1.1 주마간산의 제주 가치
1. 수박 겉핥기식 제주 인식
2. 피상적 단순 조사
3. 심층적 면접조사에 의한 제주 가치평가의 필요

1.2  혼합주사의 제주 가치
1. 거시적 주사의 제주 가치
2. 미시적 주사의 제주 가치
3. 혼합적 주사의 제주 가치: 거시적 주사와 미시적 주사의 혼합를 통한 제주 가치의 재발견

1.3 제주 가치의  5제/ five-J
1. 제연: 산과 숲, 바다와 해안, 생태와 생명
2. 제인: 제주인의 기질, 주민단합과 자치, 이주민과 융합적 삶
3. 제문: 독특한 고유 문화, 언어와 지명, 여성과 해녀
4. 제세: 제주의 세계화, 국제학교, 특별자치도
5. 제휴: 다양한 형태의 제주살이, 휴식 휴양과 치유


2. 어디로 가려고 하는가? 제주의 미래와 발전적 가설

2.1  제주의 미래
1. 제주의 과거: 
어디로부터 왔는가?
동경의 제주, 일회성 여행지
2. 제주의 현재:
지금 어디에 있는가?
단기 학습/ 체류 관광지
3. 제주의 미래:
어디로 가려고 하는가?
중장기 고급 체류형 휴식 휴양 치유지 ?

2.2  제주의 발전적 가설
1. 선견지명의 제주
자충적 규범적 미래예측
2. 타산지석의 제주
선진사례의 견문과 벤치마킹
3. 오직 하나뿐인 제주/ Only one Jeju:
유아독존의 제주, 산소/ O2 충만한 제주

2.3  제주의 7대 비전/ 비전과 전략:  7비 7전의 路
1. 생명의 제주: 자연과 사람이 공존하는 생태계로/ 1로
2. 휴양의 제주: 단순 관광지에서 휴식 휴양지로/ 2로
3. 치유의 제주:  일상 방문에서 치유목적지로/ 3로
4. 보건의료 산업기술의 제주: 보건의료 산업기술의 메카로/ 4로
5. 주민행복시대의 제주: 
주민행복시대로/ 5로
6. 세계속의 제주: 탐라에서 세계로, 국제학교에서  세계 명문 대학의 유치로/ 6로
7. 자유와 평화의 제주: 한라에서 백두로, 자유와 평화의 플랫폼으로/ 7로


3. 누가 이끌 것인가?
O2 제주와 7비 7로의 견인차 제주연

3.1 제주연의 미션
1. 제주 비전의 기획/ 설계
2. 제주 혁신의 선도/ 창도
3. 제주 발전의 촉진/ 중개  

3.2 제주연의 역할
1. 제주 비전의 기획가 및 설계자
2. 제주 혁신의 선도자 및 창도자
3. 제주발전의 촉진자 및 브릿지/ 중개자


4. 무엇을 갖추어야 하는가? 제주연의 창의적 경영전략

4.1 연구
1. 자체연구
고유연구, 실증연구, 미래연구, 지세화연구
2. 정책연구
도정 및 정부시책연구, 법정 비법정 연구
2. 수탁연구
용역연구, 중앙 지방 중계연구
3. 일반 범용연구
메가트렌드연구,
위기대응연구

4.2  공유와 협업
1. 공유
지식공유기반시스템 구축
연구성과물 정보공유
2.협업
포럼 지원사업
글로컬 네트웍
중앙 지방 브릿지
내외 전문가 풀 구성 운영
모니터링 시스템 구축 및 활용

4.3 정보 확산과 연구원 마케팅
1. 정보 확산
시민 포럼 구성 운영
언론 칼럼 기고 및 방송 토론 2. 연구원 마케팅
연구원 이미지/ 아이덴터티 강화
연구원 고유 디자인/ 보고서, 소식지, 각종 서식 등
3. 학술지/ 논문집 발간


5.  어떤 역할과 역량, 그리고 후생이 필요한가?
연구원의 역할과 역량, 그리고 후생

5.1 연구원의 지위와 역할
1. 변화의 역군
2. 공공전문가
3.공공계획가

5.2 연구원의 역량
1. 기본 역량
전문 역량: 전문지식 구비
* 주전공과 2-3개의 부전공으로 지속과  전문의 성과창출
연구자 역량: 글, 말, 공감
2. 계획 역량
계획가 역량: 분석적 능력, 예측적 능력, 종합적 능력, 비판적 능력, 창의적 능력, 조정협상 능력
* 특히 지방계획가는 공통으로
타당성분석, 빅데이터 및  AI 활용, 자원 및 환경가치평가에 대한 능력이 필요함.
계획가의 역할: 분석가, 조직가, 협상가, 대변자, 촉진자, 교육자, 홍보원
3. 인본 역량
인본 역량은 윤리적 도덕적  마음과  태도가 중요
협업 역량/ 협업의 네 가지 마인드: 규칙준수, 정보공유, 솔선수범, 상호존중
소통역량: LIKE 모델
관계역량: HAIL 법칙
  
5.3 연구원의 복리후생
1. 공공연금의 제도화
해외사례/ 미국 SCAG의 벤치마킹
2. 안식년 제도의 충실화와 적극 활용  
3. 자기관리: 평판과 이미지  
4. 건강관리: 휴식과 여가선용/ 예체능 활동
5. 사회공헌: 문화 환경운동의 선택적 참여
6. 정년 후 설계: 제2 제3의 
인생계획, 가정계획, 거주계획, 자산관리 등


6. 연구과제  제안 예시
6.1 지역 유무형 자원관리 정책 및 제도 연구
1. 가치자원 보전 비율 조례 제정 /  산지/ 산림, 해안/포구 등/ 을 위한 스위스 산지보전  사례연구
2. 가치자원/ 가치사슬의 스토리텔링 개발연구: 외돌개와 악어 등
3. 가치자원 명칭의 제주화와 표준화 연구: 돈내꼬, 이승악/ 이승이 오름, 엉또폭포,   쇠소깎 등

6.2 주민행복 정책 및 실행계획 연구
1. 주민행복 3개년 실행계획 연구
2. 주민행복 3개년 실행 제도 연구
3. 주민행복 3개년 계획실행을 위한 주민자치 협의회 조직설계 및 운영관리 연구
4. 주민행복 3개년 계획 실행의 지속적 자문 그룹의 구성 및 운영에 관한 연구

6.3 인구정책연구/ 외지인 제주 정착과정 연구
1. 외지인 제주 정착 성공과 실패 요인 및 사례연구
2. 외지인의 유형화와 성공적 제주 정착 지원 프로그램 개발 연구
- 일반인, 은퇴자, 고령자, 휴양자, 재택근무자 등
3. 외지인 제주살이의 유형화와 표준화  및 지원 프로그램 개발 연구
1개월, 3개월, 6개월, 1년 이상  제주 정착 성공 실패 요인 연구
4. 제주 다문화 포용, 융합 프로그램 개발  연구
5. 외지인 전문가 인력풀 데이터베이스화와 제주도 정 참여비율 할당제 도입 연구
6. 서귀포 노인복지관 운영관리 사례연구: 노인복지관 참여자 외지인 80% 이상  
7. 외국인 근로자 거주 실태  조사 연구

6.4  제주 방문객 대중교통 이용 활성화 연구:  미국 워싱턴 시애틀시 사례연구
 

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RISE 사업의 배경과 개념

1. RISE 사업의 배경

 1.1 시대적 배경
ㆍ4차산업혁명과 AI 시대의 도래로 산업 환경과 대학 교육의 혁신이 요구됨.
-  산업과 교육은 그 성격상 중장기적 접근이 필요함.

ㆍ현대사회는 공유와 협업의 시대로 지역혁신사업은  협업적 거버넌스 접근방법이 요구됨.
-  지역혁신사업은 다양한 혁신주체들간에 협업적 거버넌스의 구축과 성공적 추진이 필요함.

1.2 현실적 배경
ㆍ저출산과 지역소멸, 학령인구 감소와 지방교육 붕괴, 특히 지방대학위기에 따른  혁신적 대응이 요구됨.

ㆍ지방대학의 자조적 구조조정과 지방대학간 연합과 같은 다양한 혁신이 필요함.

1.3 정책적 배경
ㆍ최근 지방분권과 지역균형발전을 통합한 지방시대위원회가 출범함.  
-  지역산업진흥과 지방대학 육성, 그리고 지방시대발전계획수립 등 정책변화가 일어나고 이에 대한 대학차원의 혁신적 대응이 요구됨.

ㆍ분권화된 RIS와 지역대학 간 연계와 역할 강화
-  중앙 주도의 하향적 대학정책에서 지방 주도의 상향적 대학정책의 전환

ㆍ지역산업혁신과 지방대학 혁신을 연계한 지속적 추진이 필요함.

1.4 RISE 사업의 궁극적 역할 기대
ㆍ지역산업의 일자리 확대와 지역대학 인재의 취업
연계로  지방정착의 유도

ㆍ지속가능한 지역발전과 순환형 지역발전을 위한 협업형 지역혁신 거버넌스의 구축과 성과에 대한 국가적 지역적 차원의 기대

2. RISE 사업의 개념과 성격

2.1 지역산업의 혁신과 지역 대학교육의 지역화와 글로컬화로 RIS에서 RISE로 진화된 개념

ㆍ지역산업 생태계의 강화와 지역 대학교육의 지역화와 글로컬화로 지역에서 필요로 하는 지역인재의 양성

ㆍ중앙 중심의 대학지원에서 중앙과 지방 간에 역할 분담을 통해 대학을  지원하는 분권차원의 제도적 개념임.

2.2 지역산업과 지역대학 간 전후방 연계와 파급효과를 강화하는 개념

ㆍ과거 지역 전략산업 및 지연산업 육성정책과 지역대학의 인재양성정책 간 분리 시행으로 의도한 성과창출의 미흡에 대한 새로운 지역산업정책과 지역대학 간 전후방 연계와 파급효과를 강화하는 정책개념임.

2.3 RISE 사업은 자조와 협조, 공조와  국조, 그리고  글로벌 지향의 협업형 지역혁신 거버넌스의 개념

ㆍ자조형 RISE 사업은 지역혁신 주체별 혁신을 추진함.
중앙정부는 대학지원기능을 지방과 대학에  역할을 분담하는 분권을 추진함.
지방정부는 지역혁신을 계획하고 조정하며 중재하는 역할을 담당함.
지역기업은 기업혁신과 산업생태계 구축에 주체자로 참여함.
지역대학은 자체 구조조정과 대학혁신을 적극적으로 추진함.

ㆍ협조형 RISE 사업은 혁신 주체 간 협업 활동을 확대하는 개념임.
대학연합과 동종  및 이업종 기업간 협업과 산학연 협업을 활성화함.

ㆍ공조형  RISE 사업은 지방정부와 유관 공공기관, 그리고 다양한 혁신 주체 간의 협업 활동을 의미함.

국조형 RISE 사업은 중앙정부와 지방정부 간, 중앙정부와 다양한 지역 혁신주체 간 협업활동을 가리킴.

ㆍ글로벌형 RISE 사업은 국내 혁신주체와 글로벌 혁신주체 간 협약, 계약, 협업 등 다양한 혁신활동을 의미함.

2.4 RISE 사업은 기존의 지역산업 및 대학 지원정책과는 달리 성과지표가 명확한 예측 가능하고 실효성 있는 지역혁신 성과지향의 개념

ㆍRISE 사업의 궁극적 결과는 기업의 혁신과 경쟁력 강화로 지역일자리의 창출/1창, 지역인재의 지역 내 취업 및 정착으로 지역소득과 개인소득의 창출/2창, 지역기업의 경쟁력 강화와 신규 창업 벤처기업의 확대로 지역기업의  창출/3창, 지역 정주환경의 개선으로 인구 유지 및 유입의 지역인구 창출/4창의 개념임.

2.5 RISE 사업은  선순환 지역발전/ 6진의 핵심 개념이자 지속가능한 지역발전과 지방시대를 열어나가는 새로운 기회와 희망의 개념

ㆍ선순환 지역발전은 지역산업에서 일자리 기회를 제공/1진 하고 지역 대학에서 키운 인재가 지역에서 취업/2진 하며 지역에서  취업한 청년들이 지역의 문화와 예술을 향유/3진 함.

ㆍ또한 지역에서 청년들의 건강한 삶을 보장하는 보건의료/4진 를 책임지고 각종 재해로부터 자유로운 안전보장/5진 을 받으며 삶의 풍요로운 정주 여건을 제공받고 성공적인 지역정착을 함으로써 지역의 인구유지와 새로운 인구유입으로 지역소멸위기를 극복하고 지속가능한 지역발전과 지역활력을 가져오게  하는 하는 개념임.

대학 - 지역혁신 지원체계 정립연구 1차 자문자료/ 2023 .9. 8.


 

우리 사회는 급격한 고령화와 저출생으로 지역소멸위기에 직면하고 있다. 여기에서 고령화는 정부의 정책수단으로 조절이 불가능하다. 그러나 저출생과 지역소멸은 정부의 실효성 있는 정책수단으로 어느 정도 가능하다. 그간 역대 정부가 저출생 극복을 위해 다양한 정책수단과 막대한 국가재정을 투입하였음에도 불구하고 합계출산율은 여전히 크게 개선되지 않고 있다. 최근에는 고령화가 크게 진전되어 지역에 따라 차이는 있으나 대부분의 농촌지역은 지역소멸위기에 처한 것이 우리의 현실이다.

이 글은 이와 같은 문제제기에서 출발하고 있다. 어떻게 지역소멸과 저출생의 극복은 가능한가? 지역소멸과 저출생 문제의 통합적 접근에 대해 논의하고 있다. 글의 순서는 지역소멸에 대한 학제적 준거이론, 지역소멸의 전망과 극복에 대한 입장, 지역소멸의 근본 원인, 지역소멸과 저출생 문제의 통합적 접근, 그리고 지역소멸과 저출생 극복을 위한 공유협업의 거버넌스 체계의 정립과 성공적 추진이다.


먼저 지역소멸에 대한 학제적 준거이론에 대해 보자.

공간경제학에서는 입지적 비교우위에 따라 지역성장이 결정된다는 불균형성장이 주류이론이다.
수도권과 지방, 도시와 농촌은 전자가 입지적 비교위를 갖고 있다. 따라서 공간경제학은 지역불균형과 지역간 격차는 불가피한 현상으로 받아들인다. 정부는 지역불균형과 지역간 격차해소를 시정하기 위해 균형성장정책을 추진한다. 그 과정에서 경쟁에 기반한 집중론과 균형에 기반한 분산론이 대립한다. 지금의 지역소멸위기는 지역에 따라 그 시기가 차등적으로 나타나게 된다. 우리의 경우 농촌소멸이 목전의 위기이다.

정치학에서는 다수결 원리가 기본이념이고 이의 수단은 국민투표이다.
우리의 정치제도는 인구수 기준이고 수도권이 지방에 비해 상대적으로 유리하다. 국회의원 정수 배분이 인구수에 비례하도록 되어 있다. 따라서 정부의 자원배분은 수도권 우선이고 지방은 차선이다.
그간 역대 정부의 국가균형발전정책이 선언적 의미에 그치고 실효성이 낮았던 이유가 되기도 한다.

또한 국가재정 운용은 효율성 측면에서 경제성 원칙인 비용편익분석을 사용한다. 지방의 여러 현안 사업은 경제성 분석에서 불리하다.

한편 우리나라는 역사적으로 서울지향 문화이었고 근대화과정을 거치면서 온 국민이 수도권 편익의 학습경험으로 여전히 수도권  집중이 지배적 현상이다. 이는 사회인류학과 사회심리학이 준거이론이 된다.

따라서 역대 정부의 지역개발정책과  국가균형발전정책은 한계를 가져왔고  효율성과 형평성의 지역이념은 악순환을 반복하고 있다.


다음은 지역소멸 극복에 대한 전망과 입장에 대해  보자.  
지역소멸 극복의 전망은 그간의 경험적 측면과 주관적 측면, 그리고 사회심리적 측면으로 구분하여 논의가 가능하다.
그간의 역대 정부의 경험에서 볼 때 지역소멸 극복은 긍정적인가? 부정적인가?
우리 자신의 주관적 판단에서 볼 때 지역소멸 극복은 낙관적인가? 비관적인가?
사회 심리적 측면에서 지역소멸 극복은 실현가능한 자충적  미래인가? 실현불가능한 자멸적  미래인가?
지역소멸 극복의 전망은 세 가지 측면에서 전자와 후자의 견해가 극단의 차이를 나타내고 있다.

따라서 지역소멸 극복은 현실적으로 가능하다는 입장과  불가능하다는 입장으로 구분된다. 그러나 우리의 입장에서 지역소멸 극복은 규범적 차원에서 반드시 극복해야 할 과제이다. 이 경우  정책분석을 통한 실증적 접근이 요구된다. 


다음은  지역소멸과 저출생의 근원과 구체적 원인에 대해 보자.
무엇보다 지역소멸은 인구문제와 직결되어 있다.

첫째, 지역소멸과 저출생은 과소 농촌의 문제에서 출발한다.
과소 농촌 문제는 연령편향적 인구이동과 이로 인한 젊은층 인구의 감소와  저출생, 그리고 농촌 고령화가 이유이다.
이촌향도 인구이동은  여전히 진행형이다. 과거는 농촌에서 도시로 이동하는 이촌향도 이었고,  지금은 건강문제로 인한 요양병원 이동과 고령화로 인한 자연감소이다.  

둘째, 지역소멸과 저출생은 과밀혼잡한 대도시 문제에도 큰 이유가 된다.
수도권 집중은 대도시를 만들고 대도시는 농촌과 달리 경쟁사회이다. 경쟁사회는 일하는 방식이 집중과 몰입이고 정신적 여유가 부족한 일상이 특징이다. 또한 과밀혼잡의 수도권은 지방과는 상대적으로 정주비용이 높다. 정주비용은 주거비와 생활비, 출퇴근 시간과 교통비, 자녀양육과 교육비 지출 등이다.
이들 경쟁사회 요인과 과밀혼잡 비용요인은 저출생에 영향을 미친다.  

셋째, 지역소멸과 저출생은 가족 공동체의 붕괴도 원인의 하나이다.
가족 공동체의 붕괴는 고령층 문제와 핵가족화에 따른 문제로 나타난다.
고령층은 상대적으로 외로움, 돌봄 수요증가, 건강취약, 빈곤 등 사각지대에 놓여 사회적 비용이 증가하게 된다.
또한 핵가족화는 청소년 문제로 나타난다. 성장기에  바른 태도와 습관, 인격과 품성, 그리고 가족 개념과  공동체 의식이 형성되지 않는다. 이와 같은 가족 공동체 붕괴는 가족관과 결혼관,  자녀관 등이 형성되지 않아  저출생에 영향을 미치게 된다.

넷째, 지역소멸과 저출생은 농촌지역의 정책실패도 한몫을 하였다.
오랫동안 농촌정책은 농업 소득 중심과 농촌 인프라 공급 중심의 정책이었다. 이들 정책은 획일적이고  단편적이며 원자론적이었다. 지역연계와 도농연계가 미흡하고  지속적이지 못하였다.
예건대,  지난 정부에서 농민을 보호한다는 취지에서 도입한 경자유전의 
농지정책도 도시민의 진입장벽으로 작용하여 오히려 농민을 어렵게 하는 결과로 나타났다.
그간의 지역균형정책도 실효성이 기대만큼 나타나지 않았다. 무엇보다 수도권 중심과 인구수 중심의 정치는 자원배분의 편향과 왜곡을 가져왔고 지금도 지역균형정책의 정치화는 계속되고 있다.

다섯째, 지역소멸과 저출생은  메가 트렌드에 부응하는 지역정책의  미흡도 간접적 이유가 된다.
우리 앞에 놓인 메가트렌드는 디지털과 AI 시대, 공유와 협업 시대, 기후변화와 순환형 사회의 도래 등이다.
그간 정부는 이들 메가트렌드를 농촌의 고령화와 저출생과 지역소멸에 대응하는 기제로 활용하는 지혜가 부족하였다.


다음은 지역소멸과 저출생 문제의 통합적 접근이다.
첫째, 새로운 정주체계의 도입과 개발이다.
장차  AI 시대가 도래하고 확대될 전망이다. AI 시대는 일하는 방식이 바뀌고 재택근무가 확대된다. 접근성이 좋은 곳에 새로운 정주체계를 도입하고 개발하여 젊은 층을 대상으로 하는 일과 여가, 그리고 가정생활을  일체로 하는 정주공간을 제공하는 인구유입책을 마련해야 한다.

둘째, 새로운 공동체의 형성이다.
새로운 공동체는 크게 두 가지로 가족 공동체와 공유생활 공동체의 형성이다.
하나는 가족 공동체로 다세대 가족 관계를 지원하는 다세대 공동주택을 개발해야 한다. 다세대 공동주택은 부부세대와 양가 부모세대가 함께 거주하는 개념의 주택이다. 다세대 공동주택은 부부세대가 자녀 출산과 양육, 양가 부모 세대의 노인 건강과 같은 복지수준에도 도움이 되는 접근이 필요하다.
다른 하나는 1인 가구의 증가와 고령화 시대에 부응하는 공유생활 공동체의 형성이다. 공동부엌과 공유자동차 등과 같은 공유프로그램 개발과 실행이 확대되어야 한다.

셋째, 특성화와 차별화된 지역프로그램의 개발과 육성이다.
획일화된 농촌개발정책에서 탈피하여 특성화와 차별화에 기반한 다양한 프로그램을 개발하는 정책전환이 필요하다. 지금은 여가시간의 증대로 휴식과 휴양의 수요가 커지고 있다. 자연과 공생, 치유농업, 치유스포츠, 치유 원예, 치유식물, 반려동물 등에 대한 다양한 형태의 지역체류형 프로그램의 개발과 육성이 필요하다.

넷째, 가족의 개념화와 가족공동체의 형성이다.
우리는 전통적으로 대가족사회이었다. 한 집에 3대는 기본이고 드물게는 4대가 한 집에 거주도 하였다. 2대의 경우에도 가까운 친족이 가까이에 살았다.
따라서 어려서부터 가족에 대한 중요성과 가족 공동체에  대한 개념화가 자연스레 형성되었다. 그러나 근대화 과정을 거치면서 핵가족화와 함께 기족 공동체가 붕괴되었다. 이와 함께 가족과 자녀의 중요성에 대한 인식도 변화되었다.
이제 새로이 가족과 자녀, 그리고 가족 공동체의 중요성에 대한 인식과 재개념화, 개인적 신념체계의 형성이 필요한 시대가 되었다.

다섯째, 지역소멸과 저출생 극복에  공유협업의 거버넌스 체계의 정립과 성공적 추진이다.
그간 정부는 출산정책에 100조원 이상을 투입하였으나 합계출산율은 계속 떨어지고 있다. 또한 역대정부가 농촌살리기정책을 추진하였으나 실효성이 크게 나타나지 않았다. 지금은 농촌의 저출생과 고령화의 급속한 진전으로 지역소멸 위기에 직면하고 있다.
이제는 정책프레임을 바꿔야 한다.  늦었지만 일대 정책 전환이 필요한 때이다.
새로운 지역정책 프레임은 지역소멸 저출생 극복 공유협업 거버넌스 시스템의 구축과 추진이다.

마지막으로 지역소멸 저출생 극복 공유협업 거버넌스 시스템의 구축과 추진에 대한 제언이다.
첫째는 허브 스포크형 추진체계의 구축이다.
중앙정부는 국무총리실이 허브기능을 하고 유관부처가 스포크 기능을 담당하는 것이다. 지방정부는 시·도가 허브기능을 하고 시·군·구가 스포크 기능을 담당하는 것이다. 여기에 중앙은 국책연구원이 지원하고 지방은 지방연구원이 지원하도록 한다.

둘째는 지역소멸과  저출생 극복 추진모델의 설정이다.
추진모델은 공유협업형 거버넌스 시스템의 구축이다. 공유협업은 다양한 형태로 존재한다. 따라서 다양한 형태의 특화형 공유협업 공동체 모델을 개발한다.

셋째는 특화형 공유협업 공동체 모델은 중앙부처와 시·도 및 시·군·구 정부와 계약을 체결하고 시범사업 형태로 추진하고 성과가 좋으면 전국적으로 확대하도록 한다.

넷째는 특화형 공유협업 공동체 모델사업에 대한 집행과정과 사후평가 및 환류시스템에 대한 구체적 설계가 필요하다.
집행과정에 대한 설계는 집행과정의 주체간 역할분담과 추진과정의 모니터링이다. 사후평가 및 환류시스템에 대한 설계는 평가지표 설정과 사후평가 결과에 대한 환류시스템이다.  예컨대,  평가지표는 인구 창출(출생인구, 전입인구 등),  일자리 창출(지원 서비스업 등), 소득 창출 등이다.

사진/ 이성근. 안덕 용암계곡에서. 2024. 1. 6

올해 봄과 여름은 유례없는 긴 가뭄과 물 부족 사태, 긴 장마와 극한 호우, 그리고  산사태를 뛰어넘는 산홍수로 우리의 삶을 흔들고 있다. 결과는 예상을 뛰어넘는 인명과 재산의 손실로 나타났다. 그야말로 자연재해의 종합판이다.
이와 같은 재난은 기후변화에 따른 자연적 요인이 큰 원인이나 이에 못지않게 인위적 요인이 복합적으로 작용한 결과이다.
필자는 이와 같은 재해를 보면서 그간 비판만 받아온 4대강 사업을 문득 생각하게 되었다.

이명박 정부의 대표적 국정과제의 하나인 4대강 사업은 사업초기의 긍정적 기대와는 달리 박근혜 정부에서는 4대강 사업 추진과정의 부실에 대한 감사가 있었고, 문재인 정부에서는 아예 4대강 사업의 근본을 흔드는 보 해체와 개방으로 부정적 효과만이  부각되었다.

그러나 최근 일 년여의  자연재해는 기후위기의 종합판이고 이들 자연재해는 독특한 처방이 필요하다.
필자는 그간 비판만 받아온  4대강 사업을 재설계하는 발상의 전환을 통해 다가올 기후위기에 대응하고 적응하는 정책대안의 검토가 필요하다고  생각한다.
이 글은 이와 같은 입장에서 4대강 사업의 재설계 방향에 대해 제안하고 있다. 주요 내용은 4대강 사업의 재설계 차원에서 재난의 근본원인과 해법을 논의하고 있다.

제1은 치산 차원에서 4대강 사업을 재설계해야 한다.
우리의 국토는 산지중심이고 동고서저와 북고남저의 골격을 이루어 공간이용의 제약성을 갖는다. 따라서 공간이용은 산지훼손이고 환경파괴로 이어지며 산사태와 산홍수로 나타난다. 최근에는 대형산불로 인한 산림훼손도 심각하고 이로 인한 자연재해의 원인이 되기도 한다. 대부분의 자연재해는 산으로부터 시작되고 하천에 이른다. 따라서 치산이 우선이고 하천이 다음이며 4대강 사업은 치산과 치수의 연계와 통합관리가 필요하다.
 
제2는 치수 차원에서 4대강 사업을 재설계해야 한다.
우리의 강수는 계절성이 특징이다. 연간 강수량의 대부분이 여름에 집중되고 최근에 극한 호우로 나타나고 있다. 또한 태풍도 그렇다.
그런가 하면 최근에는 지구온난화와 기후변화로 계절적으로나 지역적으로 긴 가뭄과 물 부족 사태가 심각하다. 산지중심의 국토공간과 계절성의 강수는 수량과 수질을 동시에 확보해야 하는 과제가 주어진다. 그간 우리는 가뭄과 물 부족은 댐과 같은 담수정책으로 해결하였다. 그러나  담수정책은 점적 개발이고 주민반대로 한계가 있다.
지난 4대강 사업은 수량확보의 긍정적 효과보다는 수질오염의 부정적  효과에 많은 비판을 받아왔다. 4대강 사업의 재설계는 수량과 수질을 동시에 해결하는 정책균형과 동조효과의 치수가 필요하다.

제3은 정책의 지속성 차원에서 4대강 사업을  재설계해야 한다.
우리나라는 5년 단임제의 대통령  중심국가이다. 지난 경험을 보면 역대 정부들은 정권교체에 따라 이전 정부의 정책을 부정하고 폐기하거나 변경시킨 사례가 많다. 대부분의 신정부는 새로운 정책아젠다를 설정하고 임기내에 가시적 성과를 내려고 한다. 이는 이전 정부 정책의 단절로  이어지고 국가예산의 낭비를 초래하며 정책실패라는 개연성과 악순환으로 이어진다. 그간 우리의 역대 정부들은 실제 그렇게 국정운영을 해왔다. 탈원전과 신재생 에너지정책과 4대강 사업이 대표적이다.
4대강 사업의 재설계는 기후위기와 국민안전에  필요불가결한 시대적 소명이다. 따라서 4대강 사업의 지속성을 위해서 여야정치권의 합의와 제도적 장치의 마련이 필요하다. 필자는 이명박 정부의 4대강 사업이 박근혜 정부와 문재인 정부로 이어져 제2와 제3의 후속사업을 지속적으로 추진하였다면 우리 국토 산하가 어떤 모습을 하고 있을까를 그려 본다.

제4는 국가공동체 형성 차원에서 4대강 사업을 재설계해야 한다.
공동체는 일정한 공간영역과 동질적 가치와 제도, 그리고 긴밀한 상호작용을 요소로 하는 개념이다. 따라서 공동체는 이들 세 가지 개념요소에 따라 독특한 공동체 문화를 가진다.
이와 같은 공동체는 다양한 형태로 나타난다. 마을과 읍면 공동체, 중소도시와 대도시 공동체, 국가와 글로벌 공동체 등이 있다. 이와 같은 공동체 문화는 집단의 이익이 개인의 이익보다 우선되었다. 우리는 전자를 공동체 이익이라 하고 후자를 개인적 이익이라 부른다. 전통사회에서는 전자가 지배적 사회가치이었고,  현대사회에서는 후자가 지배적 사회가치가 되었고 이를 공리주의적 사회라 부른다. 공리주의적 사회는 이익사회이고 효용중심의 사회이다. 최근에는 이에 대응하여 신공동체운동이 주목받고 있다.
4대강 사업의 재설계는 주민참여와  자조적 신공동체 운동, 민과 관, 지방과 중앙이 협업적 거버넌스 시스템을 구축하는 설계가 되어야 한다.

제5는 정책계획의 투명성과 타당성 차원에서 4대강 사업을 재설계해야 한다.  
정책계획은 정치로부터 자유로울 수 있는가가 주요 잇슈의 하나가 되고 있다. 여기에서 정책의 투명성은 정책형성과정의 문제이고, 정책의 타성성은 정책형성조건의 문제이다. 정책형성과정에서 선진국은 투입단계에서 공론화가 이루어지고, 후진국은  산출단계에서 공론화과정을 거친다. 역대 정부들의 정책형성과정은 대선과정의 정책공약으로부터 출발한다. 신정부의 중요 국정아젠다가 공론화과정이 생략되고 채택되는 경우가 많다. 이로 인해 추진과정에 사회적 갈등과 당초 의도한 정책성과의 저조, 그리고 정책실패로 이어지게 된다.
정책형성의 타당성 조건은  경제적 환경적 문화적 법률적 사회적 정치적 기술적 타당성 등 다양하다. 여기에서 경제적 타당성은 비용편익분석에 기반한 사전예비타당제도, 환경적 타당성은 환경영향에 기반한 전략환경영향평가제도, 그리고  문화적 타당성은 문화재지표조사제도로  평가한다.
또한 법률적 타당성은 각종 계획제도가 있고 사회적 타당성은 사회적 합의와 국민적 합의의 요구이며 정치적 타당성은 정치권 차원의  조정합의와 국회 차원의 예산확보가 된다.
역대 정부의 대부분의 중요 정책들은 여야간 합의형성보다는 정쟁의  대상이거나 반대 속에 이루어진다. 이 경우 정책계획이 시작부터 추진동력을 잃거나 정권교체에 따라 정책단절과 정책폐기로 이어진다.
4대강 사업의 재설계는 정책형성의 투명성과  정책형성조건의 타당성 확보가 중요하게 다루어져야 한다.

제6은 합리적 정책관리 차원에서 4대강 사업을 재설계해야 한다.
합리적 정책관리는 사전평가제의 충실성, 집행과정에서 모니터링시스템의 구축과 수정보완, 정책결과의 환류시스템과 사후평가제의 강화가 필요하다. 우리나라는 사전평가제보다 사후평가제가 상대적으로 미흡하고 이에 대한 개선이 필요하다. 또한 4대강 사업의 재설계에서는 새로운 접근방법으로 상향적 점진적 지역적 협업적 접근이 되어야 한다. 따라서 이들 접근방법이 디테일하게 설계되고  체계적으로 추진되도록 해야 한다.

제7은 정책이해집단의 구체화와 이들의 역할분담을 통한 협업적 차원에서 공동생산적으로 4대강 사업을 재설계해야 한다.
정책이해집단은 중앙정부와 지방정부, 일반 국민과 이해당사자  주민, 유관 공무원과 전문가 자문집단,  참여 기업체, 시민단체와 언론 등 다양하다.
4대강 사업의 성공적 추진은 이들 정책이해집단의 협업과 공동생산적 행태변화가 요구된다. 개별주체는 그간의 관행과 태도의 혁신적 변화이다. 공무원의 책무성과 소명의식, 주민의 안전불감증과 이기적 환경의식, 기업의 빨리빨리 문화와 설마의식, 그리고 불도저식  건설문화의 탈피, 환경시민단체의 상생적  환경주의, 전문가집단의 가치중립적 정책윤리 등이 제기능을 하고 작동해야 한다.

이 글은 기후변화에 대응하고 적응하는 정책대안의 하나로 4대강 사업의 재설계 방향에 대해 제안하였다. 이 글을 마치면서 지금까지 논의한 4대강 사업의 재설계 방향을 요약한다.

ㆍ치산 차원에서 4대강 사업을 재설계해야 한다.
ㆍ치수 차원에서 4대강 사업을 재설계해야 한다.
ㆍ정책의 지속성 차원에서 4대강 사업을  재설계해야 한다.
ㆍ 국가공동체 형성 차원에서 4대강 사업을 재설계해야 한다.
ㆍ 정책계획의 투명성과 타당성 차원에서 4대강 사업을 재설계해야 한다.  
ㆍ 합리적 정책관리 차원에서 4대강 사업을 재설계해야 한다.
ㆍ 정책이해집단의 구체화와 이들의 역할분담을 통한 협업적 차원에서 공동생산적으로 4대강 사업을 재설계해야 한다.

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필자의 고향은 낙동강 유역에 위치한 창녕 유어 광산이다. 유어의 지명은 놀 유 고기잡을 어 이다. 광산은 빛 광 메 산을 쓴다. 유어는 낙동강에 유래하고 광산은 마을 인근에 있었던 광산 늪에 유래한다. 마을 인근의 광산 늪은 70년대 개발시대에 농토로 변화되었다. 필자는 1998년 3월 2일에 국제습지조약 보존습지로 지정된 우포 늪이 있으나 사라진 광산 늪이 훨씬 자연적이었다고 생각한다.

한편 필자는 대학에서 교양과목으로 ‘국토와 환경의 이해’와 ‘녹색성장사회의 이해’를 개설하고 강의했다. 또한 ｢국토와 환경의 이해｣(영남대 출판부), ｢녹색성장과 지역경영｣(공저, 영남대 출판부), ｢기후변화와 녹색성장｣(공저, 법문사), ｢녹색경영론｣(공저, 법문사)를 출판하였다. 그리고 4대강(낙동강) 정비사업의 정책자문위원으로 활동하였다.



문재인 정부에서는 4대강 정비사업의 과실에 대한 논란이 많았다.
여기서는 과거 이명박 정부에서 추진한 4대강 정비사업의 교훈과 차기 정부의 정책방향에 대해 제언해 보기로 한다.

먼저 4대강 정비사업의 정책배경에 대해 살펴보자. 4대강 정비사업은 기후변화와 지구온난화에 대응하는 녹색성장정책의 핵심사업으로 추진되었다. 이 사업은 신규 수자원의 확보와 수질개선, 홍수조절 능력, 여가 문화공간의 확충, 그리고 지역경제 활성화가 구체적인 목표였다.
그러나 사업이전과 추진과정 그리고 사업이후에도 끊임없이 문제제기가 있었다. 분명한 것은 기후변화와 지구온난화, 녹색성장, 그리고 물에 대한 전 지구적 관심이 고조되고 있다는 사실이다. 특히 세계인구의 1/3이 물 부족에 시달리고 있다.

그러면 우리의 사정은 어떠한가? 우리는 이미 UN이 분류한 물 부족국가군에 속한다. 우리의 연평균 강수량은 1천 283㎜로 세계 연평균 강수량에 비해 많지만 인구 1인당 강수량은 세계 평균의 12%에 불과하다. 전체 수자원 총량 가운데 26%만이 이용되고 있다. 이는 동고서저라는 국토공간구조와 수도권과 일부 지역의 인구 및 산업집중, 그리고 계절별 강우 편중이 주된 요인이다. 또한 기후변화와 지구온난화로 인한 기상변화와 댐 건설과 같은 담수정책추진에 지역주민들의 반발로 더욱 물 수급의 장래전망을 어렵게 하고 있다.

다음으로 4대강 정비사업의 교훈에 대해 논의해 보자. 일반적으로 기후변화와 지구온난화와 같은 메가트렌드의 대응을 위해서는 네 가지 접근이 요구된다.

첫째는 상향적 접근이다.
당초 4대강 정비사업이 지류 하천 정비사업에서 시작하여 큰 강 정비사업으로 추진되어야 함을 의미한다. 그러나 4대강 정비사업은 국가 주도로 추진되다 보니 하향적 접근이 되었다. 문제가 되고 있는 4대강 보의 녹조와 퇴적물은 불가피한 현상으로 한시적 보 개방으로 해결될 일이 아니다.

둘째는 협업적 접근이다. 하천법상 하천 종류별로 중앙과 지방의 역할이 구분되어 있다. 애초 이 사업의 추진과정에서 야당의 반대가 있었고 일부 지방자치단체장들은 4대강 정비사업을 반대하였다. 따라서 4대강 정비사업은 시작부터 중앙과 지방의 협업적 접근에 한계가 있었다. 또한 정부 간 협업이 되지 않아 주민참여를 통한 오염원 차단과 같은 지류 하천정비와 병행하는 사업이 되지 못했다. 아직 우리 사회는 생산과 생활, 그리고 여가를 포함하는 삶의 제반 방식이 환경친화적이지 못한 부분이 많다. 농촌 일부 주민은 동네 하천을 쓰레기 처분장으로 인식하고 있고 기업들은 환경윤리가 정착되지 않은 게 현실이다. 이 또한 4대강 녹조의 원인이 된다.

셋째는 지역적 접근이다.
강은 선(線)이자 면(面)으로 형성된다. 역대정부는 5년 단임의 대통령제하에서 대형 국책사업을 임기 내에 마무리해야 한다는 압박을 받게 된다. 또한 차기정부는 전임정부의 사업에 별로 호의적이지 못하다. 이로 인해 4대강 정비사업 또한 선적 면적인 접근보다는 보 건설과 주변지역사업에 집중하는 점적인 사업이 되었다.

넷째는 점진적 접근이다.
이는 정책의 우선순위에 따라 순차적으로 추진하는 것을 말한다. 4대강 정비사업은 동시에 모두 이루어졌다. 정부가 우선하여 필요한 정비대상을 선정하고 해당 지자체와 협의하거나 아니면 정비사업을 선호하는 지자체로부터 신청을 받아 먼저 시험적으로 시행하고 결과가 좋으면 계속사업으로 추진했더라면 하는 아쉬움이 있다. 이 경우 중앙정부와 지자체가 역할을 분담하고 협업적으로 추진할 수 있었을 것이다.

4대강 정비사업이 끝난 지 오래되었다. 그간 이 사업의 편익과 긍정적 효과 보다는 비용과 부정적 효과만 부각되었다. 박근혜 정부는 4대강사업의 부조리를 찾느라  감사원 감사로 시간을 보냈고 문재인 정부는 4대강사업의 녹조와 수질의 환경적 폐해에만 매달렸다. 여기에 환경단체는 보를 개방하거나 완전히 철거해야 한다는 주장을 하였고 문정부는 이에 호응하였다. 4대강 정비사업에 참여한 전문가는 모니터링과 다른 주문으로 신중하였다.

필자는 윤석열 정부에서 4대강 사업의 재설계를 제안한다. 새로운 정책방향으로 문제를 보완하는 리모델링이 필요하다고 본다. 앞서 논의한 접근방법대로 정책 재설계와 정책추진이 필요하다. 미래 기후변화와 지구온난화, 녹색성장, 그리고 물 부족문제를 극복하는데 4대강은 매우 중요하다. 이를 위해 4대강 사업을 재설계해야 한다. 빠르면 빠를수록 좋다. 지류 하천과 오염원에서부터 시작하는 상향적 접근, 지역주민과 시민단체 그리고 기초지자체가 참여하는 협업적 접근, 그물망처럼 얽혀있는 강 유역을 통합적으로 관리하는 지역적 접근, 그리고 지역 선호와 정책의 우선순위에 따라 순차적으로 시행하는 점진적 접근이 요구된다.
4대강 사업은 과거 정권과 차기 정권의 합(合)의 정치, 현재와 미래를 지향하는 정책혁신의 성공사례가 되기를 기대한다.

대구일보, 2017. 7. 5 를 일부 수정하여 2022. 1. 20 lsk50.tistory.com 에 올린 글임.

현대사회에서 정부의 수비범위는 넓고 예산규모는 크다. 따라서 정부는 효율적이고 유능해야 한다.
어떻게 유능하고 효율적인 정부가 가능한가? 필자는 정부가 수립하는 각종 계획에서 부터 합리성이 확보되어야 한다고 생각한다.
이 글은 계획의 합리성에 대한 이해를 목적으로 존 프리드만 교수의 합리성 유형을 소개하고 있다.
필자는 이 글을 통해 우리 일반 국민들이 정부가 하는 일에 합리성이 있는가를 좀더 관심있게 볼 수 있기를 기대한다. 또한 각종 계획을 직업으로 하는 계획가들에게 계획작업에서 합리성의 중요성에 대해 재인식하는 기회가 되기를 바란다.



계획의 정의는 다양하다. 혹자는 계획을 하나의 합리적 행동(a rational action)과 의사결정의 수단(a means of decision-making)으로 정의한다. 이들 정의에 따르면 계획에 있어서 합리성과 의사결정은 필요충분조건이 된다.

이 글은 계획의 합리성: 존 프리드만 (John Friedmann) 교수의 합리성 유형에 대해 소개하고 있다.

존 프리드만 교수는 허버트 에이 사이몬(Herbert A. Simon) 교수의 목표-수단의 연쇄논리(logic of ends-means chain)에 따라 계획의 합리성을 세 가지의 의미로 설명하였다. 계획은 목표가 합리적이어야 하고 목표를 달성하는 수단도 합리적이어야 하며 목표와 수단의 연결도 합리적이어야 한다는 것이다.
이에 따라 계획의 합리성을 실질적 제한적 합리성, 기능적 제한적 합리성, 비제한적 합리성, 그리고 초합리적 사고의 네 가지로 유형화 하였다(J. Friedmann, 1967: 345-370).


먼저 제한적 합리성(bounded rationality)이다.
이는 목표-수단의 선택에 영향을 주는 계획환경에 초점을 두는 합리성이다. 제한적 합리성에 기반한 계획은 계획환경의 제약을 검토 수용하여 목표-수단 연쇄논리에 합리성을 유지하려고 노력한다.

제한적인 합리성은 두 가지로 구분된다.
첫째, 실질적 제한적 합리성(substantive bounded rationality)이다.
이는 계획의 목표에 초점을 두는 합리성이다. 제한적 합리성은 수단선택과 마찬가지로 목표의 설정에도 활용된다. 일반적 목표설정에는 헌법과 법률, 각종 제도와 규범이 준거자료가 된다. 또한 계획대상의 수요평가도 폴 싱(Paul Sieng)의 사회적 합리성과 정치적 합리성을 위해 필요하다. 이어서 일반적 목표와 수요평가에 기초하여 구체적 목표가 설정된다. 여기에 적정성과 종합성은 실질적 제한적 합리성을 결정하는 주요 기준이 된다.

둘째, 기능적 제한적 합리성(functional bounded rationality)이다.
이는 계획의 수단에 초점을 두는 합리성이다. 계획과정은 수단의 선택을 다루고 특정의 설정된 목표는 주어진 것으로 받아들인다. 이때 계획의 합리성은 수단적/도구적 합리성( an instrumental rationality)이 된다.
기능적 합리성에 기반하는 계획은 분석적 예측적 과정이 되고 계획가는 분석가이자 예측가가 된다. 여기에서
기능적 합리성을 결정하는 최선의 기준은 효율성이다. 이용가능한 자원의 범위 내에서 주어진 목표를 성취하는데 가장 효율적이고 효과적인 수단을 강구하는데 주안점을 두게 된다.


다음은 비제한적 합리성(non bounded rationality)이다.
이는 목표-수단에 있어서 고려될 수 있는 환경적인 제약조건을 무시하는 합리성이다. 여기에서 말하는 환경은 계획과정 전반에 영향을 미치는 내ㆍ외부적 요인 모두를 가르킨다.
따라서 비제한적 합리성 하의 목표-수단은 경제적, 정치적, 규범적 제한에 관계없이 모색된다.
따라서 비제한적 합리성은 유토피아적/이상적 사고와 계획의 한 형태가 된다.


마지막은 초합리적 사고(extra rational thought)이다.
이는 합리성이라고 정의할 수 있는 범위를 초월한 형태의 합리성이다.
초합리적 사고는 직관, 상상, 권위, 전통 등의 의미를 지닌다.
고대 그리스 철학자 플라톤과 아리스토텔레스 이래 인간은 이성적 동물이고, 인간의 이성은 합리적 (Human is a rational- being, human reason is rational.)이라는 말은 명제가 되고 있다. 이는 인간 마음의 본질을 탐구하는 여러 학문분야의 전제이자 기본입장이다. 인간 사고의 원리가 곧 논리적 합리성이라는 의미이다. 따라서 칼 영(Karl Young)은 인간의 사고 작용을 합리성의 범주에 포함시키고 있다. 이는 인간이 계획적 사고와 행동을 하는 합리적 인간을 전제로 하기 때문이다.
따라서 초합리적 사고는 계획수립에 역할을 하고, 목표-수단의 연결에도 활용된다.


이 글을 마치면서 존 프리드만 교수의
계획에 있어서 합리성의 유형을 요약한다.
1) 제한적 합리성 (boundary rationality)
ㆍ실질적 제한적 합리성 (substantive bounded rationality)
ㆍ기능적 제한적 합리성
(functional bounded rationality)
2) 비제한적 합리성 (non bounded rationality)
3) 초합리적 사고 (extra rational thought)


정책계획론, 서울: 법문사, 2006. 8. 25 수정



존 프리드만 교수 소개

존 프리드만 교수는 오스트리아 비엔나 출신으로 시카고 대학에서 석사학위와 박사학위를 받았다. 1971년부터 1996년까지 25년 동안 UCLA의 건축 및 도시 대학원의 교수를 지냈다.
주된 연구분야는 계획이론이고 도시 및 농촌 개발론과 대안적 지역개발에 대한 연구를 많이 하였다. 주요 저서는 1973년과 1981년에 나온 Retracking America: Theory of Transactive Planning 과 1987년의 Planning in the Public Domain: from Knowledge to Action이다. 1973년의 교환거래계획에서 계획의 유형을 사회통제 수준에 따라 적응적 계획과 발전적 계획, 배분적 계획과 혁신적 계획으로 구분하였다. 또한 급진적 계획에서는 계획전통으로 사회개혁, 정책분석, 사회학습, 사회동원으로 구분하였다 사회개혁은 사회지도에 정부역할을 강조하였고 정책분석은 체제분석과 경제분석을 강조하였다. 사회학습은 이론과 실제, 지식과 행동의 차이를 극복하려 하였고 사회동원은 밀으로 부터 집단지성과 직접적인 참여를 강조하였다.

자유민주주의의 특징의 하나가 법치주의이고 법치국가이며 법치행정을 기본으로 한다. 전통적인 법치는 질서유지를 지향하는 소극적인 작은 정부이었고 현대적인 법치는 합목적성의 정책계획을 지향하는 적극적인 큰 정부가 되었다.

현대적인 법치는 정부가 추진하는 다양한 정책계획들이 실체적 합목적성과 절차적 민주성을 가져야 정당화 된다. 또한 국리민복의 유능한 정부는 정책계획으로 시작하고 정책계획을 집행하며 정책계획의 성과를 극대화 한다.
따라서 유능한 정부의 임무는 합리적인 정책계획을 수립하고 성공적으로 집행하여 궁극적으로 국리민복의 성과를 내는 일이다.

일반적으로 합리적인 정책계획은 아홉 단계를 거친다. 일반적 목표의 설정, 수요의 평가, 구체적 목표의 결정, 행동대안의 설계, 행동대안의 평가, 행동대안의 선택, 집행, 성과평가, 환류이다.
합리적 정책계획에서 각 단계가 모두 중요하지만 네 번째 단계인 행동대안의 설계는 가장 창의적이고 중요한 단계이다.

이 글에서는 정책계획의 창의성과 실효성을 높히는 대안설계에 대해 논의하고자 한다. 글의 순서는 대안설계에 대한 의미와 특징, 대안설계의 절차, 대안설계의 원천, 대안설계의 한계이다.

먼저 대안설계에 대한 의미와 특징에 대해 보자.

대안설계는 정책계획의 목표를 달성하는 데 기여할 수 있는 최선(best)의
실현가능(possible)한 대안들(alternatives)을 개발하고 확인하는 과정이다. 과거에 시행되었거나 현재 시행되고 있는 정책계획은 물론 이를 토대로 또 다른 대안을 개발하는 활동까지도 포함된다.
대안설계는 이러한 특징으로 인하여 정책계획의 수립과정에서 가장 창의성이 요구되는 단계이다(R. Mayer, 1985: 149).
또한 대안은 하나의 대안을 선택하면 동일한 선택 가능한 대안의 묶음에 있는 다른 대안은 선택되지 않는 특징이 있다. 이는 이용가능한 자원의 제한 때문에 나타난다(R. Mayer, 1985: 151).

다음은 대안설계의 절차를 보자.
정책계획의 대안을 설계하는 절차는 다음과 같다.

첫째는 정책계획 대상의 문제에 기초한 개념적 틀의 설정이다.
개념적 틀은 사회현상을 비추어보는 거울에 해당한다. 대부분의 사회현상은 인과성에 기반하고 있고 정책계획 또한 인과성에 기반해야 하는 이유가 된다. 개념적 틀은 개념과 개념, 변수와 변수의 관계로 만들어진다. 여기서 개념과 변수는 정책계획의 분석단위가 된다.
개념적 틀은 분석의 틀과 함께 사용된다. 따라서 개념적 틀과 분석적 틀은 정책계획과 정책연구의 기초가 된다.

정책계획에 있어서 개념적 틀의 설정은 기존의 정보와 지식을 토대로 정책계획 대상 문제의 정의, 정책계획의 내용, 정책계획의 성격과 중요성 등 관련된 요소를 분석하는 것이다.

둘째는 정책계획의 문제해결을 위한 다수의 대안개발이다.
정책계획은 다양하게 정의된다. 정책계획은 과학적 지식을 통한 문제해결방법이 하나의 정의이고 이가 수단이 된다. 수단은 둘 이상의 대안들 가운데서 선택된 대안이다.
대안개발을 위해서는 정책계획 대상에 대한 문제의 정의가 필요하다. 일반적으로 정책계획의 문제는 정책계획의 목표 + 장애요인으로 정의된다. 정책계획 목표의 장애요인이 정책계획 대상의 문제가 된다. 또한 장애요인을 제거하면 바람직한 목표상태가 된다.
따라서 대안개발을 위해서는 정책계획 대상에 대한 문제의 정의가 필요하고 이는 목표상태의 걸림돌이 되는 장애요인을 찾는 것이 된다.

여기에서 주목할 점은 창의적 대안개발이 자유롭게 진행되어야 한다는 것이다. 그리고 가급적 많은 수의 대안이 창출되어야 한다.
일반적으로 대안설계의 기법으로는 합리주의적 방법과 점진주의적 방법이 있다. 전자는 독창적 사고와 전문가 활용을 들고 있고, 후자는 문헌검토, 비교사례연구 방법이 주로 사용된다.

셋째는 개발된 대안의 잠재적 적합성을 검증하는 것이다. 이는 정책계획 수립과정에서 대안설계단계 이후인 대안의 평가단계에서의 작업을 줄이기 위한 것으로 대안의 기초적 평가라는 의미를 지닌다.

개발된 대안들의 잠재적 적합성 검증단계에서 적용되는 기준은 네 가지가 있다.
첫째, 자원의 이용가능성(availability of resources)이다. 이는 정책계획에서 개발된 대안에 소요되는 비용이 자원의 허용범위 내인가를 검토하는 것이다.
둘째, 기술의 이용가능성(availability of technology)이다. 이는 개발된 대안의 집행을 위한 기술과 지식이 충분한가 확인하는 것이다.
셋째, 가치수용가능성(value acceptability)이다. 이는 개발된 대안이 정책계획의 이해당사자들에게 선호되고 의사결정의 가치체계에 부합하는지에 대한 여론을 예비 탐색하는 것이다.
네째, 적절성(adequacy)이다. 이는 정책계획의 구체적인 목표를 달성하기 위해 개발된 대안이 얼마나 적합한지에 대해 예비탐색하는 것이다.

네째는 개발된 대안이 채택되어야 하는 논리를 개발하는 것이다.
이 때의 논리는 완벽하지 않아도 된다. 그러나 이 논리가 집행단계까지 연계되므로 대안의 비용과 편익 등 유의한 설명을 위하여 다소 구체적이어야 한다(R. Mayer, 1985: 152-156).

다음은 대안설계의 원천(sources)에 대해 보자.

대안의 원천으로는 흔히 과거의 유사한 해결대안, 타 조직에서 해결대안으로 사용된 것, 이론 및 모형으로부터 새로이 개발되는 것, 문제의 해결을 요구하는 집단 등을 들 수 있다. 특히 대안을 개발하는 과정에서 모형 또는 이론이 부족하거나 타 조직에서 경험적으로 사용한 적이 없는 경우에 대안을 개발하는 절차를 설계하는 것이 매우 중요하다. 이 경우에 집단토의(brainstorming)와 델파이 기법(delphi technique) 등을 활용할 수 있다(권영찬/이성복, 1990: 265).

마지막으로 대안설계의 한계에 대해 보자.

일반적으로 대안설계에서 모든 변수를 고려하고 그들 변수 간의 상호관련성을 완전히 파악한다는 것은 거의 불가능하다.

첫째, 시간상의 한계이다. 일반적으로 대안개발에는 시간이 많이 소요된다. 특히 기존에 없었던 새롭고 창의적인 대안개발은 더욱 많은 시간이 필요하다. 따라서 위급한 상황이나 신속한 처리가 요구될 때는 부적절한 대안의 개발로 인해 정책실패까지 이어질 수 있다.

둘째, 정보상의 한계이다.
대안개발에는 많은 양질의 정보가 필요하다. 그간 정보의 접근성, 정보의 정확성, 정보의 타당성, 정보의 신뢰성, 정보의 원활한 가공과 처리 등이 대안개발을 힘들게 하는 요인들이었다. 그러나 최근에는 빅데이터와 메타버스 등의 등장으로 정책계획에 유용하게 활용될 전망이다.

세째, 정책계획가의 자질이나 능력이다.
대안을 개발하는 정책계획가에게는 분석적ㆍ 예측적 능력, 비판적ㆍ 창의적 능력, 균형적 ㆍ종합적 능력, 소통적ㆍ협상적 능력이 요구된다. 그러나 이러한 많은 능력을 갖춘 정책계회가는 드물다. 따라서 정책계획가의 역량개발과 이를 보완할 수 있는 방안을 강구하는 것은 정책계획의 성공과 실효성을 높이는 하나의 길이 된다.

이 글을 마치면서 정책계획의 창의성과 실효성을 높히는 대안설계의 절차와 개발된 대안의 잠재적 적합성을 검토하는 기준을 요약한다.

정책계획의 대안을 설계하는 절차는 네 단계를 거친다.
1) 정책계획 대상의 문제에 기초한 개념적 틀의 설정이다.
2) 정책계획의 문제해결을 위한 다수의 대안개발이다.
3) 개발된 대안의 잠재적 적합성을 검증하는 것이다.
4) 개발된 대안이 채택되어야 하는 논리를 개발하는 것이다.

개발된 대안들의 잠재적 적합성 검증단계에서 적용되는 기준은 네 가지가 있다.
1) 자원의 이용가능성이다.
2) 기술의 이용가능성이다.
3) 가치수용성이다.
4) 적절성이다

정책계획론, 서울: 법문사, 2006. 8. 25 일부 수정

현재와 미래는 불확실성과 다양성 위기의 시대이다. 이와 같은 시대는 미래예측이 어렵고 대응과 관리도 어렵다. 국민 개개인은 물론이고 정부도 마찬가지이다. 그러나 우리 일반 국민들은 우리를 대리하는 정부가 잘 대응하고 해결해주기를 기대한다. 그간 역대정부들은 모두 국민을 행복하게 하고 유능한 정부가 되겠다고 선언하였으나 그렇지 못하였다. 이는 세계 공인 조사연구기관에서 발표한 국민의 행복수준과 공감/체감, 그리고 국가경쟁력 지수에서 알 수 있다.

그러면 어떤 정부가 이를 가능케 할 것인가? 필자는 유능한 정부로 가는 길의 하나가 정책과 계획역량이 높은 정부가 하나의 대안이라고 생각한다. 이 글에서 미국 버클리대학교 도시 및 지역계획학과 K. Christensen 교수(1983)의 계획유형화와 계획유형별 정부부문의 역할기대와 전문계획가의 역할을 소개하고 있다.
필자는 K. Christensen교수의 계획유형이 지금 우리 사회와 정부가 직면하고 있는 문제해결과 미래의 불확실성과 다양성의 위기대응에 유용하리라고 믿는다.

현대사회는 다양한 스펙트럼으로 변화하고 있다. 글로벌화에 따른 무한경쟁과 최근의 자국보호무역 강화, 4차 산업혁명과 AI시대의 도래, 국민 개개인의 다양한 욕구분출과 개성의 추구, 일반 국민의 직접참여 기회의 확대와 소통과 공감의 중요성 증대, 접속시대의 도래와 공유ㆍ협업의 거버넌스의 요구, 기후위기와 각종 재난의 확대, 고령화와 저출생에 따른 지역소멸위기 등이다. 필자는 이를 불확실성과 다양성의 위기라 부른다. 이런 사회는 위기와 기회가 공존하는 특징을 가진다.

이와 같은 사회는 정부역할 또한 변화해야 한다. 특히 정부의 계획기능과 접근방법의 변화가 필요하다.
불확실성과 다양성의 시대에는 과거의 전통적인 계획의 접근방법만으로는 복잡다단한 사회문제를 해결하기에는 한계가 있고 효과적이지 못하다.

그간 계획의 역사적 진화과정에서 다양한 계획형태가 있어왔다. 이들 계획형태 가운데 필자에게 특별히 주목을 끈 것은 미국 버클리대학교 도시 및 지역계획학과 K. Christensen 교수(1983)의 계획유형화이다.
K. Christensen 교수는
현대사회의 불확실성 하에서 목표와 수단의 두 가지 기준을 가지고 계획을 유형화하였다. 목표 기준은 구성원의 합의여부에 따라 목표에 대한 합의(agreed)와 비합의(not agreed)로 구분하였다. 수단 기준은 계획수립에 필요한 지식과 정보, 그리고 자원수준에 따라 가지/완전(known/complete)와 불가지/불완전(unknown/incomplete)로 구분하였다. 이상의 네 가지 세부 기준의 조합에 따라 합리적(rational) 계획, 사회학습적(social learning) 계획(최근에는 협업적/collaborative) 계획으로 진화 발전), 조정협상적(mediated negotiation) 계획, 확률적(stochastic) 계획의 네 가지로 계획을 유형화하였다(이성근, 1992: 99-103). K. Christensen 교수는 이러한 계획의 각 유형에 대한 정부의 기대와 계획전문가의 역할을 중심으로 해서 논의하였다.

여기서는 이들 계획형태에 대해 소개해 보기로 한다.

첫째, 합리적 계획에 대해 보자.
합리적 계획은 목표가 합의되고 수단 혹은 기술이 알려져 있으며 자원이 비교적 충분할 경우 계획을 지식의 합리적 응용과정으로 본다.
합리적 계획의 경우, 정부는 계획에 대해서 예측가능성, 효율성, 효과성, 형평성, 책임성
등을 기대하고 있으며, 이에 대응하여 계획전문가에게는 프로그래머, 분석가, 행정가, 규제자 등의 역할이 요구된다.

둘째, 사회학습적(협업적) 계획에 대해 보자.
사회학습적 계획은 목표가 합의되었지만 기술이 알려져 있지 않거나 자원이 불완전할 경우에는 계획을 사회학습과정으로 본다. 사회학습적 계획유형에서 정부의 기대는 계획을 통하여 혁신, 협업, 대응성 등을 도모하려고 한다.
계획전문가는 실용가, 조정가, 연구자, 혁신가 등의 역할이 요구된다.

세째, 조정협상적 계획에 대해 보자.
조정협상적 계획은 목표에 대한 합의는 이루어지지 않았지만 기술이 잘 알려져 있으며 자원이 완전한 경우에는 목표에 대한 합의를 이끌어내기 위해서 계획을 하나의 협상과정으로 보고 있다. 조정협상계획에서 정부가 계획을 바라보는 입장은 다양한 이해집단의 집합선호에 대응하고 적응하는 기제로서 계획을 보고 있다. 계획전문가에게는 협상가, 촉진자, 중재자, 조정가 등의 역할이 강조된다.

네째, 확률적 계획에 대해 보자.
확률적 계획은 목표에 대한 합의가 없고 기술이나 자원이 불완전한 경우이다. 이 때 계획은 혼란상태(chaos situation)에서 질서를 찾는 하나의 탐색과정으로 정의된다. 확률적 계획은 혼란 상황에서 계획을 탐색하는 것에 주안점을 두고 있으므로, 정부는 계획을 통하여 질서의 발견 혹은 창출을 도모하려고 하며, 계획전문가는 카리스마적 지도자, 문제발견자로서의 역할을 수행해야 한다.

다음은 이상의 논의에서 우리에게 주는 시사점을 논의해 보자.

먼저 새로운 정부는 불확실성과 다양성의 위기관리를 위해 현안과제와 미래 대응과제를 유형화하고 이에 맞는 계획유형을 선택하여 정책과 계획을 추진할 것이 요구된다.

둘째는 정책과 계획을 담당하는 공무원의 계획역량을 강화할 것이 요구된다. 계획역량은 계획유형별로 요구되는 역량이 다양하다. 합리적 계획은 계획수립의 전문적 기술, 조정협상적 계획은 소통과 갈등관리기술, 사회학습적/협업적 계획은 공동생산자로서 상호협력과 자원동원기술, 확률적 계획은 카오스상황을 개념화하고 구체화하는 기술이 요구된다.

세째, 정책과 계획이 공공분야의 조직문화와 기본소양의 하나로 자리잡아야 한다. 과거와 현재에도 정부조직에는 기획부서가 따로 있고 기능도 잘 정비되어 있다. 이제 계획은 기획부서의 전유물이 이니다. 전부서가 전방위적으로 기획의 주체자가 되어야 유능한 정부가 가능하다.

마지막으로 전문계획기관과 전문계획가의 자질과 역량이 재구조화될 필요가 있다. 오래전 부터 계획의 사회적 유용성에 따라 공공부문과 민간부문에 계획기관과 계획가 직업군에 속하는 종사자가 많아졌다. 불확실성과 다양성 위기시대에 실효성있는 적절한 대안을 설계하는 작업은 이들 전문계획기관과 전문계획가에게 달려있다 해도 과언이 아니다. 전문계획가는 명실상부하게 유능한 계획전문가가 되어야하는 이유이다.

필자는 이번 정부가 역대정부와 달리 유능한 정부가 되기를 소망한다. 이는 국민 모두가 소망하는 일이기도 하다. 현재와 미래의 불확실성과 다양성의 위기를 효과적으로 대응하고 관리하는데 실효성있는 계획적 접근을 통해 시작되었으면 한다. 우리 속담에 시작이 반이라 했다.
첫 단추를 잘 끼우면 과정도 결과도 좋을 것이고 국민 만족도 높아지리라고 믿는다.

정책계획론, 서울: 법문사, 2006. 8. 25
일부 수정

정부의 정책과 계획은 합리적인가? 현실은 그렇지 않은 경우가 허다하다. 정책과 계획의 수립과정에서 합리성의 결여가 종종 지적된다. 정책과 계획의 수립과정에서 내ㆍ 외부적 요인에 의해 합리성을 확보하지 못하고 결과적으로 자원낭비를 가져온다.
이 글에서는 공공계획에 있어서 합리성의 개념과 결정요인을 소개하고 있다.

먼저 합리성의 일반적 개념에 대해 알아보자.
합리성(rationality)의 일반적 개념은 세 가지 측면에서 이해할 수 있다.
첫째, 합리성은 어떤 행동의 전제를 의미한다. 의사결정가는 상황을 주의깊게 분석하고 행동대안을 고려하며 대안의 결과를 검토하여 의사결정을 한다. 따라서 합리성은 의사결정과정에서 따라야 할 행동지침이 된다.
둘째, 합리성은 도구적/수단적 가치를 의미한다. 이 경우 합리성은 어떤 가치 내지 목표의 극대화를 의미하는 것이다.
셋째, 합리성은 상충된 가치와 다수의 목표들 간의 조화의 원칙을 의미한다. 다양한 가치를 잘 조화시켜줄 경우 합리성이 있는 경우로 이해한다. 이는 보통 ‘이치에 맞다'고 하는 경우에 해당한다.

다음으로 계획에 있어서 합리성의 개념을 보자.
계획에 있어서 합리성은 주어진 목표를 달성하기 위한 둘 이상의 대안들 가운데 최선의 실현가능한 대안을 선택하는 방법이다. 이는 도구적/수단적 합리성(instrumental rastionality)으로 주어진 목표를 달성하기 위한 최적의 수단을 선택가능하게 한다. 합리적 분석은 우리들로 하여금 일관성과 논리성이라는 기준에 의해 선택할 수 있도록 도와주고, 우리들의 결정에 대한 근거를 제공해 준다.
엔지니어들이 복잡한 알고리즘을 통해 문제를 해결하는 것처럼 비교적 분명한 해답을 선택하는데 도움을 준다.

그러나 광의적 시각에서 보면 합리성은 개인이나 조직 혹은 사회의 궁극적인 가치와 관련하여 여러 목표들 가운데 어떤 목표를 선택하고 평가하는 것을 포함한다. 이러한 유형의 합리성은 실체적 합리성 혹은 규범적 합리성이다. 이러한 합리성은 계획에서 특히 중요하다. 그 이유는 계획이 다수의 경합적인 여러 목표들을 동시에 고려해야 하기 때문이다.

따라서 계획의 합리성은 계획, 정책, 행동전략 등이 타당한 가정에 근거해야 하고, 관련된 모든 사실과 개념, 이론 등을 포함해야 한다는 것을 의미한다.

마지막으로 공공계획의 합리적 결정요인에 대해 알아보자.
계획의 합리적 결정은 목표와 수단의 연쇄논리 (logic of ends-means chain)에 달려있다. 일반적으로 공공계획에 있어서 합리성의 기준은 효율성(efficiency), 적정성(optimality), 그리고 종합성(synthesis)의 세 가지가 있다(R. Mayer, 1985: 10-13).

첫째, 효율성 기준이다.
효율성은 투입과 산출의 비로 정의된다.또한 효율성은 행동대안의 예상되는 편익과 비용 간의 관계를 의미한다. 원래 효율성은 ‘최소비용과 동의어’ 라는 가정에 기초를 두고 있으나, 이보다 의사결정가가 주어진 자원조건에서 소망된 편익을 보다 많이 성취하는데 기여한다. 이러한 효율성은 목표성취를 위한 선택가능한 대안 중 하나를 선택하는 방법이다. 최소비용이 가장 효율적인 것은 아니라는 것이다. 따라서 가장 효율적인 대안은 제한된 자원의 가장 생산적인 이용을 의미한다.

여기에 효율성과 유관한 효과성 기준이 있다. 효과성은 목표달성의 정도를 의미한다. 최소의 비용으로 최대의 효과를 내거나, 일정한 비용으로 최대의 효과를 낼 때 호과성 기준이 사용된다. 효율성 기준이 일반적이고 효과성 기준은 예외적으로 사용된다.

둘째, 적정성 기준이다.
적정성은 주어진 자원으로 얻어지는 편익에 대한 바람직한 결합을 의미한다. 적정성의 기준은 목표의 선택에 사용된다. 원래 적정성은 자원이 한정되어 있어서 한 목표의 극대화가 다른 목표의 극대화를 허용치 않을 것이라는 가정에 근거하고 있다. 따라서 적정화 과정은 주어진 양의 자원으로 획득되는 목표들의 최상의 조화의 결과라고 할 수 있다. 즉, 의사결정가는 둘 이상의 목표들의 존재가능성으로 인해 이들 다양한 목표들을 적정화해야 한다.

이와 같은 적정성 기준은 효율성보다 현실적으로 적용하기가 어렵다. 왜냐하면 목표는 측정할 수 없는 가치를 나타내기 때문에 그것들을 조합시킬 객관적인 방법이 없기 때문이다.

세째, 종합성 기준이다.
원래 종합성은 의사결정가가 여러 다른 행동대안들 간에 고려하는 조화의 정도를 의미한다.
종합성의 기준은 계획의 목표들과 대안들 간의 상호관계에 관한 것으로 합리성의 세 가지 기준 중 가장 오래된 것이다. 종합성의 기원은 20세기 초반에 시작된 도시미화운동과 함께 미국의 공공계획에서 나타난 건축계획의 역사에서 시작된다. 종합성 기준은 행동대안의 효율성보다는 지역주민들의 다양한 수요 가운데 상호관계에 관심을 둔다.

이러한 종합성의 기준은 통합성(integration)과 전체성(holism)의 두 가지 성질을 갖고 있다. 통합성은 개별 목표들의 일치성에 관련되어 있고, 전체성은 개별적 주체로서 목표 간의 상호작용 평가를 넘어 사회 전체로서 목표를 추구하는 것이다.

정책계획론, 서울: 법문사, 2006. 8. 25
일부 수정

위 사진은 서귀포 치유의 숲에서 찍은 것이다. 서귀포 치유의 숲에는 여러 갈래의 길이 있다. 필자는 가장 쉬운 노고록 무장애 나눔의 길을 선택하여 걸었다. 노고록 무장애 나눔의 길은 말 그대로 남녀노소 장애 비장애 구분없이 편하게 걸을 수 있다.

유능한 정부로 가는 길의 하나는 국민이 낸 세금을 합리적으로 잘 써야 한다. 합리성은 이론적으로 효율성, 적정성, 정합성의 세 가지로 구분되나 적정성과 정합성은 현실적으로 측정이 어려워 측정가능한 효율성이 합리성의 결정기준으로 활용된다. 효율성은 통상적으로 효율성과 효과성, 그리고 형평성을 포함한다. 효율성은 투입 대비 산출의 비율(비용ㆍ 편익분석)을, 효과성은 목표 달성의 정도(비용ㆍ 효과성분석)을, 형평성은 불평등과 양극화를 해소하는 수준(지니계수와 형평성지수의 개선)으로 정의된다. 정부가 하는 여러 일 가운데 공공투자와 같은 경제적 기능을 공공경제 또는 공공재정이라 부른다.

지금 우리 정부의 재정상태는 어떠한가? 2022년도 정부예산은 607.7조원이고, 추경예산은 59.4조 원이다. 동년 중앙과 지방정부의 채무만을 합한 국가채무는 1,064.4조 원이다. 최근 정부예산 팽창과 함께 국가채무가 급격하게 증가하여 재정건전성에 대한 우려가 커지고 있다.
그간 정부 재정지출의 효율성은 어떠한가? 2022년 세계행복보고서(2021)의
국민행복 지수는 146개국 중 59위이고, 동년 세계갈등지수 순위는 OECD 회원국 중 3위이며, 정부의 갈등관리지수는 27위로 최하위권이다. 특히 지난 15년 동안 저출생 극복을 위해 약 400조 원을 투입하였으나 합계 출산율은 0.81 명으로 OECD 38개 회원국 중 부동의 꼴찌를 지키고 있다.
이와 같은 각종 지표는 무엇을 말해 주는가? 그간 정부 재정지출이 비효율적이었다. 역대정부들의 노력에도 불구하고 기대만큼 성과가 나질 않았다. 또한 국민에게 표방한 유능한 정부와는 괴리가 있었음을 말해주고 있다.
그러면 이번 윤석열정부는 이전 정부와 다를 것인가? 새 정부 또한 지난 정부와 같이 다양한 공공투자사업을 전개할 것이고, 이럴 경우 막대한 재정지출을 수반할 것이다.

그럼에도 우리 국민 모두는 새로이 출범한 윤석열정부가 국민의 대리인임을 명확하게 인식하고 막중한 책무성으로 유능한 정부가 되기를 희망한다. 유능한 정부로 가는 길의 하나가 합리적 공공투자관리라는 점에 공감하기를 바란다.
이 글에서는 공공투자와 재정지출의 합리화 방안으로 공공투자분석의 과제에 대해 논의하고 있다.



공공투자는 그 성격상 기회비용과 외부성이 존재하고, 국가재원은 조세에 기반하고 있다. 따라서 정부는 합리적인 정책결정을 위해 공정하고 객관적인 공공투자분석을 해야 할 책무성이 있다.

여기서는 공공투자분석의 주요 이슈와 과제에 대해 논의해 본다.

첫째, 합리적 공공투자분석을 위해 관련 통계자료를 지속적으로 수집･관리할 수 있는 DB 구축이 필요하다.

공공투자분석에 주로 사용되는 비용ㆍ편익분석에는 비용과 편익의 추정이 중요하다. 여기에서 비용추정은 비교적 용이하나 편익추정이 어렵다. 다양한 공공투자사업의 비용ㆍ편익분석에서 보다 신속하고 정확한 평가를 위해 관련 DB 구축은 필요하다.

공공재 편익의 경우, 이미 한국환경정책평가연구원에서는 환경가치종합정보시스템(EVIS을 구축하여 국내의 다양한 어메니티(amenity)와 디스어메니티(disamenity) 연구를 수행하고 있다. 직접적인 가치평가 수행은 기본적으로 시간과 비용이 많이 소요되는 작업이므로, 기존의 연구들을 통해서 편익을 도출해 내는 편익이전 등을 이용할 수 있으며, 이를 통해 공공투자분석을 수행하는 시간과 비용 등을 절감할 수 있을 것이다.

둘째, 공공투자분석방법의 개선이다.

그간 공공투자분석에서 한계로 지적되는 문제는 비용과 편익의 판별, 사회적 할인율의 결정, 비시장적 가치(잠재가격)의 측정, 미래 불확실성의 처리이다.
또한 공공투자는 기회비용의 개념에 입각해야 하고 소득재분배효과에 대한 고려도 해야 한다는 것이다.

따라서 공공투자분석은 이를 극복할 수 있는 기법개발과 신뢰성 있는 분석방법의 적용이 중요하다.
최근에는 특히 적절한 수요추정과 비시장적 가치추정기법의 활용이 강조되고 있다.

한편 공공투자분석에서 주로 활용하고 있는 비용편익분석은 경제성만을 고려하므로 이를 보완할 대안적인 방법을 모색해야 한다. 예를 들어 보다 다각적인 비용 및 편익분석을 위해 환경영향평가(environmental impact analysis)를 추가로 활용하여 검토할 수 있다. 이미 AHP분석을 이용하여 경제성 분석뿐만 아니라 정책적 분석 및 지역균형발전 등도 통합적으로 검토하고 있으나, 부문별 가중치의 차이에 대한 논쟁 등 향후 AHP분석을 개선하기 위한 노력이 필요한 실정이다.

비용편익분석에서 또 다른 과제는 사회적 할인율의 결정이다. 세대간 자원배분을 결정하는 할인율 수준이 너무 높으면 경제적 타당성이 낮아지고, 할인율이 너무 낮으면 경제적 타당성이 높아져서 과도한 투자를 유발할 수 있다. 즉 할인율 결정이 경제성 분석의 결과에 큰 영향을 미치므로 적절한 사회적 할인율 선정을 위해 기준이자율, 사회적 시간 선호율, 투자수익률 등 다양한 지표를 고려해야 한다.

아울러 성장지역과 낙후지역을 구분하고 사업유형별로 공공투자결정기준의 가중치가 확대되어야 한다는 주장과 함께 유연한 접근이 검토되어야 할 것이다.

셋째, 공공투자분석절차의 강화이다.

먼저 공공투자분석의 절차를 강화하기 위해서는 공공투자분석에서 주로 사용되는 효율성 중심의 비용편익분석과 함께 환경적 기술적 문화적 사회적 정치적 법률적 타당성 분석을 포함하여 종합적 판단을 할 수 있도록 통합화가 필요하다.

다음으로는 사전중심의 타당성 분석에서 사업추진과정의 타당성 분석과, 사업결과 성과중심의 타당성 분석을 수행함으로써 공공투자사업의 순환적 평가와 함께 시너지효과를 극대화하도록 해야 한다. 이를 통해 공공투자사업의 환류시스템 구축이 가능하다. 공공투자분석을 통해 사업의 타당성을 검토한 후 사업이 집행된 경우, 편익 및 비용이 기대한 만큼 발현되었는가에 대해 검토하는 과정을 더욱 강화해야 한다. 단계적으로 이루어지는 사업의 경우 이러한 사후적 평가는 매우 중요하다고 할 수 있다.

또한 향후 사업평가에 과소 또는 과다 추정된 비용과 편익의 오류를 수정하여 보다 정확한 분석이 되도록 해야 한다. 그간의 공공투자분석과정을 보면 소요기간이 짧고 비용이 적어 형식적으로 운영된 측면이 있다. 선진국에서와 같이 공공투자분석과정에 시간과 비용을 충분히 투입하여 가치중립적이고 종합적 검토가 가능하도록 해야 한다.

넷째, 공공투자관리시스템의 구축이다.

공공투자결정의 사전적 타당성 평가를 위해 예비타당성제도와 투융자심사제도를 운영하고 있다. 앞으로 ｢지방재정법｣ 개정에 근거한 투융자심사센터 설치･운영으로 공공투자사업의 합리적 결정이 예상된다.

이와는 별도로 공공투자사업의 실명제를 도입하고 공공투자의 중요성에 대한 전체 공무원의 마인드 함양과 공공투자분석에 필요한 역량제고가 요구된다. 또한 공공투자 결정에 정치적 개입을 배제하는 제도적 장치가 필요하다.

다섯째, 공공투자분석제도의 개선이다.

향후 예산낭비 방지 및 재정운용의 효율성을 제고하기 위해서 공공투자분석 적용 대상 사업의 확대가 필요하다. 물론 국가 정책적으로 탄력적 운영이 필요한 사업 등에는 공공투자분석 제외사업으로 정하여 효율적으로 제도를 운영할 필요가 있으나
범위와 내용면에서 필요불가결한 최소한도이어야 한다.

최근 ｢지방재정법｣의 개정으로 투융자심사센터가 설치･운영되고 있다. 예비타당성 검토기관인 한국개발연구원(KDI)의 공공투자관리센터와 한국과학기술기획평가원(KISTEP), 그리고 한국조세재정연구원(KIPF)과 같은 기능과 역할이 기대된다.

앞으로 공공부문의 공공투자 확대와 정부의 제한된 공공투자재원을 감안하면 합리적 공공투자 결정을 위해 공정하고 신뢰성 있는 공공투자분석이 선행되어야 할 것이다. 이를 위해서는 대학과 연구소 차원에서 공공투자분석 관련 연구와 교육이 강화되어야 한다. 예를 들어 공공투자분석사 자격증 제도를 도입하는 것도 대안이 될 수 있다. 아울러 공무원의 공공투자분석 교육･훈련, 필요경비 지원을 가능케 하는 지방자치단체 차원의 조례 제･개정을 통한 제도개선도 필요하다.

공공투자분석론, 집현재, 2014. 12 일부 수정