지방1/ 프랑스와 스위스의 주민자치가 주는 시사점 20/070

대구광역시 분권협의회와 6개 구ㆍ군 자치분권협의회는 주민을 대상으로 찾아가는 구ㆍ군 분권토크를 추진하고 있다. 이 행사와 관련하여 두 차례에 걸쳐 해외 지방자치 경험을 공유하는 글을 싣고자 한다.

수년 전 필자는 주민자치학회와 주민자치입법포럼이 공동주관한 ‘프랑스와 스위스의 주민자치제에 대한 토론회’에서 사회자로 참가하였다.

이 글은  토론회에서 다루어진 주요 내용을 소개하고자 한다.

먼저 프랑스의 주민자치에 대해 보자.

프랑스는 오랫동안 중앙집권국가이었으나, 1981년 사회당의 프랑수와 미테랑 정부가 들어서면서 ｢지방분권법｣ 제정과 함께 지방분권을 강력히 추진하였다. 이는 국가중심의 지방분권 혁명으로 불린다. 지방에 자유스러운 행정을 보장하고 국가와 지방의 균형을 도모하는 것이었다.

그 이후 90년대 들어 우파인 시락 대통령과 사르코지 대통령 집권기간 동안 헌법과 ｢지방자치법｣을 통해 지방분권의 위상 제고와 재정분권의 체제정비가 있었다.

또한 2012년 대통령선거에서 승리한 사회당 올랑드 대통령이 두 개의 축으로 지방분권을 추진하였다. 하나는 효율성과 경쟁력 강화를 위한 지방행정체제의 정비이었고, 다른 하나는 근린성과 형평성, 그리고 주민의 접근성을 보장하는 새로운 권한배분의 정비이었다.
주요 내용은 꼬뮨 간 협력 강화와 레지용의 광역화이다. 꼬뮨자치의 활성화와 데파르망과 레지용의 역할 재정립을 위한 권한배분 및 조정으로 구체화되었다.

프랑스의 꼬뮨자치의 주요 특징을 보자.

첫째는 지방분권 혁명 당시의 자유가치가 지속되고 있다는 점이다.
프랑스의 주민자치는 국가중심 주민자치모델로 꼬뮨이 중심이다. 꼬뮨은 주민자치조직으로 자연발생적으로 형성된 주민공동체이다. 전체 약 3만 6천개 꼬뮨의 90%가 인구 2천명 미만이다. 이는 우리나라의 읍･면･동에 해당한다. 우리나라의 읍･면･동은 제3공화국 이후 시･군･구의 일선 하급행정기관이 되었고, 현재까지 주민자치기능의 제도화와 활성화가 미흡하다.

둘째는 균형과 조화의 지방자치를 지향한다는 점이다.
국가와 지방은 씨줄과 날줄같이 기능적으로 연결되어있다. 국가와 지방은 상호인정과 존중을 한다는 것이다. 이를 권한의 부드러운(soft) 분산모형이라 부르고 있다.

셋째는 프랑스의 지방자치는 큰 것(메트로폴)은 키우고 작은 것(꼬뮨)은 활성화한다는 것이다. 이를 위해 주민투표제도와 유권자 의사를 반영하는 자문 그리고 소규모단위의 동의회를 구성하고 있다.

다음으로 스위스의 주민자치를 보자.

먼저 스위스는 어떤 나라인가? 스위스는 세계경제포럼(WEF) 2022년 글로벌경쟁력보고서에서 국가경쟁력 세계 1위 덴마크에 이어 2위이다. 2022년 UN세계행복보고서에서는 스위스가 핀란드, 덴마크, 아이슬란드에 이어 세계 4위로 행복한 나라이다. OECD가 발간한 2021년 ‘한눈에 보는 정부’에서는 스위스가 정부신뢰도 세계 1위이다. 2021년 스위스의 1인당 국민소득은 93,131달러로 135,045달러인 룩셈부르크에 이어 세계 4위이다.

그러면 이와 같은 스위스의 경쟁력의 원천은 어디에 있는가?

대다수의 학자들은 스위스의 경쟁력이 직접민주제와 꼬뮨자치에 있다고 한다. 스위스는 꼬뮨에 의해 통치되는 나라이고 무게의 중심이 아래에 있는 중앙집권국가와 지방분권국가가 아닌 비중앙집권국가로 부른다.

심지어 국가의 아버지는 꼬뮨이라 한다. 국가경쟁력의 주요 요인인 혁신클러스터가 꼬뮨단위에서 생성된다.

이와 같은 꼬뮨은 자치권과 과세권을 갖고 있다. 또한 다양한 꼬뮨이 존재한다. 최근의 코뮨은 사회변동에 따라 주민총회가 약화되고 이에 대한 다양한 대응이 시도되고 있다.

마지막으로 프랑스와 스위스가 주는 시사점과 함께 우리나라에 요구되는 몇 가지 주민자치의 조건을 제언해 본다.

첫째는 현재 당면하고 있는 경제사회 문제해결의 대안으로 소규모 지역사회의 복원과 함께 주민자치를 활성화해야 한다.

둘째는 주민창의와 주민참여 기회의 보장, 그리고 직접민주주의의 실현을 위해 읍･면･동 중심의 주민자치 기능이 확대되어야 한다.

셋째는 이의 도입에서 주민이 투표로 자율적으로 선택하게 하고 주민선택에 따라 주민자치의 기관구성을 다양화해야 한다.

넷째는 국가차원의 지방분권은 그 방향성에서 큰(광역권)것은 키우고 작은(읍･면･동 주민자치)것은 활성화하는 정책설계와 실천이 필요하다.

새로 출범한 윤석열 정부의 국정 비전은 함께 잘 사는 국민의 나라이다. 이를 지방차원에서 보면 함께 잘 사는 주민의 나라가 된다.
6대 국정 목표 가운데 여섯번 째는 어디서나 살기 좋은 지방의 시대이다.
필자는 역대정부와 달리 한 차원 높은 지방시대를 열기 위해서는 작은 것을 더욱 강하게 키우고 활성화하는 주민자치시대를 실현해야 한다고 생각한다.

대구일보, 2016. 10. 12 일부 수정