유능한 정부/ 공공계획에 있어서 합리성의 개념과 결정기준 16/073

정부의 정책과 계획은 합리적인가? 현실은 그렇지 않은 경우가 허다하다. 정책과 계획의 수립과정에서 합리성의 결여가 종종 지적된다. 정책과 계획의 수립과정에서 내ㆍ 외부적 요인에 의해 합리성을 확보하지 못하고 결과적으로 자원낭비를 가져온다.
이 글에서는 공공계획에 있어서 합리성의 개념과 결정요인을 소개하고 있다.

먼저 합리성의 일반적 개념에 대해 알아보자.
합리성(rationality)의 일반적 개념은 세 가지 측면에서 이해할 수 있다.
첫째, 합리성은 어떤 행동의 전제를 의미한다. 의사결정가는 상황을 주의깊게 분석하고 행동대안을 고려하며 대안의 결과를 검토하여 의사결정을 한다. 따라서 합리성은 의사결정과정에서 따라야 할 행동지침이 된다.
둘째, 합리성은 도구적/수단적 가치를 의미한다. 이 경우 합리성은 어떤 가치 내지 목표의 극대화를 의미하는 것이다.
셋째, 합리성은 상충된 가치와 다수의 목표들 간의 조화의 원칙을 의미한다. 다양한 가치를 잘 조화시켜줄 경우 합리성이 있는 경우로 이해한다. 이는 보통 ‘이치에 맞다'고 하는 경우에 해당한다.

다음으로 계획에 있어서 합리성의 개념을 보자.
계획에 있어서 합리성은 주어진 목표를 달성하기 위한 둘 이상의 대안들 가운데 최선의 실현가능한 대안을 선택하는 방법이다. 이는 도구적/수단적 합리성(instrumental rastionality)으로 주어진 목표를 달성하기 위한 최적의 수단을 선택가능하게 한다. 합리적 분석은 우리들로 하여금 일관성과 논리성이라는 기준에 의해 선택할 수 있도록 도와주고, 우리들의 결정에 대한 근거를 제공해 준다.
엔지니어들이 복잡한 알고리즘을 통해 문제를 해결하는 것처럼 비교적 분명한 해답을 선택하는데 도움을 준다.

그러나 광의적 시각에서 보면 합리성은 개인이나 조직 혹은 사회의 궁극적인 가치와 관련하여 여러 목표들 가운데 어떤 목표를 선택하고 평가하는 것을 포함한다. 이러한 유형의 합리성은 실체적 합리성 혹은 규범적 합리성이다. 이러한 합리성은 계획에서 특히 중요하다. 그 이유는 계획이 다수의 경합적인 여러 목표들을 동시에 고려해야 하기 때문이다.

따라서 계획의 합리성은 계획, 정책, 행동전략 등이 타당한 가정에 근거해야 하고, 관련된 모든 사실과 개념, 이론 등을 포함해야 한다는 것을 의미한다.

마지막으로 공공계획의 합리적 결정요인에 대해 알아보자.
계획의 합리적 결정은 목표와 수단의 연쇄논리 (logic of ends-means chain)에 달려있다. 일반적으로 공공계획에 있어서 합리성의 기준은 효율성(efficiency), 적정성(optimality), 그리고 종합성(synthesis)의 세 가지가 있다(R. Mayer, 1985: 10-13).

첫째, 효율성 기준이다.
효율성은 투입과 산출의 비로 정의된다.또한 효율성은 행동대안의 예상되는 편익과 비용 간의 관계를 의미한다. 원래 효율성은 ‘최소비용과 동의어’ 라는 가정에 기초를 두고 있으나, 이보다 의사결정가가 주어진 자원조건에서 소망된 편익을 보다 많이 성취하는데 기여한다. 이러한 효율성은 목표성취를 위한 선택가능한 대안 중 하나를 선택하는 방법이다. 최소비용이 가장 효율적인 것은 아니라는 것이다. 따라서 가장 효율적인 대안은 제한된 자원의 가장 생산적인 이용을 의미한다.

여기에 효율성과 유관한 효과성 기준이 있다. 효과성은 목표달성의 정도를 의미한다. 최소의 비용으로 최대의 효과를 내거나, 일정한 비용으로 최대의 효과를 낼 때 호과성 기준이 사용된다. 효율성 기준이 일반적이고 효과성 기준은 예외적으로 사용된다.

둘째, 적정성 기준이다.
적정성은 주어진 자원으로 얻어지는 편익에 대한 바람직한 결합을 의미한다. 적정성의 기준은 목표의 선택에 사용된다. 원래 적정성은 자원이 한정되어 있어서 한 목표의 극대화가 다른 목표의 극대화를 허용치 않을 것이라는 가정에 근거하고 있다. 따라서 적정화 과정은 주어진 양의 자원으로 획득되는 목표들의 최상의 조화의 결과라고 할 수 있다. 즉, 의사결정가는 둘 이상의 목표들의 존재가능성으로 인해 이들 다양한 목표들을 적정화해야 한다.

이와 같은 적정성 기준은 효율성보다 현실적으로 적용하기가 어렵다. 왜냐하면 목표는 측정할 수 없는 가치를 나타내기 때문에 그것들을 조합시킬 객관적인 방법이 없기 때문이다.

세째, 종합성 기준이다.
원래 종합성은 의사결정가가 여러 다른 행동대안들 간에 고려하는 조화의 정도를 의미한다.
종합성의 기준은 계획의 목표들과 대안들 간의 상호관계에 관한 것으로 합리성의 세 가지 기준 중 가장 오래된 것이다. 종합성의 기원은 20세기 초반에 시작된 도시미화운동과 함께 미국의 공공계획에서 나타난 건축계획의 역사에서 시작된다. 종합성 기준은 행동대안의 효율성보다는 지역주민들의 다양한 수요 가운데 상호관계에 관심을 둔다.

이러한 종합성의 기준은 통합성(integration)과 전체성(holism)의 두 가지 성질을 갖고 있다. 통합성은 개별 목표들의 일치성에 관련되어 있고, 전체성은 개별적 주체로서 목표 간의 상호작용 평가를 넘어 사회 전체로서 목표를 추구하는 것이다.

정책계획론, 서울: 법문사, 2006. 8. 25
일부 수정

사진/ 이성근. 서귀포 치유의 숲. 2022. 7. 28.

위 사진은 서귀포 치유의 숲에서 찍은 것이다. 서귀포 치유의 숲에는 여러 갈래의 길이 있다. 필자는 가장 쉬운 노고록 무장애 나눔의 길을 선택하여 걸었다. 노고록 무장애 나눔의 길은 말 그대로 남녀노소 장애 비장애 구분없이 편하게 걸을 수 있다.