유능한 정부/ 정책계획의 창의성과 실효성을 높히는 대안설계에 대한 논의 18/081

자유민주주의의 특징의 하나가 법치주의이고 법치국가이며 법치행정을 기본으로 한다. 전통적인 법치는 질서유지를 지향하는 소극적인 작은 정부이었고 현대적인 법치는 합목적성의 정책계획을 지향하는 적극적인 큰 정부가 되었다.

현대적인 법치는 정부가 추진하는 다양한 정책계획들이 실체적 합목적성과 절차적 민주성을 가져야 정당화 된다. 또한 국리민복의 유능한 정부는 정책계획으로 시작하고 정책계획을 집행하며 정책계획의 성과를 극대화 한다.
따라서 유능한 정부의 임무는 합리적인 정책계획을 수립하고 성공적으로 집행하여 궁극적으로 국리민복의 성과를 내는 일이다.

일반적으로 합리적인 정책계획은 아홉 단계를 거친다. 일반적 목표의 설정, 수요의 평가, 구체적 목표의 결정, 행동대안의 설계, 행동대안의 평가, 행동대안의 선택, 집행, 성과평가, 환류이다.
합리적 정책계획에서 각 단계가 모두 중요하지만 네 번째 단계인 행동대안의 설계는 가장 창의적이고 중요한 단계이다.

이 글에서는 정책계획의 창의성과 실효성을 높히는 대안설계에 대해 논의하고자 한다. 글의 순서는 대안설계에 대한 의미와 특징, 대안설계의 절차, 대안설계의 원천, 대안설계의 한계이다.

먼저 대안설계에 대한 의미와 특징에 대해 보자.

대안설계는 정책계획의 목표를 달성하는 데 기여할 수 있는 최선(best)의
실현가능(possible)한 대안들(alternatives)을 개발하고 확인하는 과정이다. 과거에 시행되었거나 현재 시행되고 있는 정책계획은 물론 이를 토대로 또 다른 대안을 개발하는 활동까지도 포함된다.
대안설계는 이러한 특징으로 인하여 정책계획의 수립과정에서 가장 창의성이 요구되는 단계이다(R. Mayer, 1985: 149).
또한 대안은 하나의 대안을 선택하면 동일한 선택 가능한 대안의 묶음에 있는 다른 대안은 선택되지 않는 특징이 있다. 이는 이용가능한 자원의 제한 때문에 나타난다(R. Mayer, 1985: 151).

다음은 대안설계의 절차를 보자.
정책계획의 대안을 설계하는 절차는 다음과 같다.

첫째는 정책계획 대상의 문제에 기초한 개념적 틀의 설정이다.
개념적 틀은 사회현상을 비추어보는 거울에 해당한다. 대부분의 사회현상은 인과성에 기반하고 있고 정책계획 또한 인과성에 기반해야 하는 이유가 된다. 개념적 틀은 개념과 개념, 변수와 변수의 관계로 만들어진다. 여기서 개념과 변수는 정책계획의 분석단위가 된다.
개념적 틀은 분석의 틀과 함께 사용된다. 따라서 개념적 틀과 분석적 틀은 정책계획과 정책연구의 기초가 된다.

정책계획에 있어서 개념적 틀의 설정은 기존의 정보와 지식을 토대로 정책계획 대상 문제의 정의, 정책계획의 내용, 정책계획의 성격과 중요성 등 관련된 요소를 분석하는 것이다.

둘째는 정책계획의 문제해결을 위한 다수의 대안개발이다.
정책계획은 다양하게 정의된다. 정책계획은 과학적 지식을 통한 문제해결방법이 하나의 정의이고 이가 수단이 된다. 수단은 둘 이상의 대안들 가운데서 선택된 대안이다.
대안개발을 위해서는 정책계획 대상에 대한 문제의 정의가 필요하다. 일반적으로 정책계획의 문제는 정책계획의 목표 + 장애요인으로 정의된다. 정책계획 목표의 장애요인이 정책계획 대상의 문제가 된다. 또한 장애요인을 제거하면 바람직한 목표상태가 된다.
따라서 대안개발을 위해서는 정책계획 대상에 대한 문제의 정의가 필요하고 이는 목표상태의 걸림돌이 되는 장애요인을 찾는 것이 된다.

여기에서 주목할 점은 창의적 대안개발이 자유롭게 진행되어야 한다는 것이다. 그리고 가급적 많은 수의 대안이 창출되어야 한다.
일반적으로 대안설계의 기법으로는 합리주의적 방법과 점진주의적 방법이 있다. 전자는 독창적 사고와 전문가 활용을 들고 있고, 후자는 문헌검토, 비교사례연구 방법이 주로 사용된다.

셋째는 개발된 대안의 잠재적 적합성을 검증하는 것이다. 이는 정책계획 수립과정에서 대안설계단계 이후인 대안의 평가단계에서의 작업을 줄이기 위한 것으로 대안의 기초적 평가라는 의미를 지닌다.

개발된 대안들의 잠재적 적합성 검증단계에서 적용되는 기준은 네 가지가 있다.
첫째, 자원의 이용가능성(availability of resources)이다. 이는 정책계획에서 개발된 대안에 소요되는 비용이 자원의 허용범위 내인가를 검토하는 것이다.
둘째, 기술의 이용가능성(availability of technology)이다. 이는 개발된 대안의 집행을 위한 기술과 지식이 충분한가 확인하는 것이다.
셋째, 가치수용가능성(value acceptability)이다. 이는 개발된 대안이 정책계획의 이해당사자들에게 선호되고 의사결정의 가치체계에 부합하는지에 대한 여론을 예비 탐색하는 것이다.
네째, 적절성(adequacy)이다. 이는 정책계획의 구체적인 목표를 달성하기 위해 개발된 대안이 얼마나 적합한지에 대해 예비탐색하는 것이다.

네째는 개발된 대안이 채택되어야 하는 논리를 개발하는 것이다.
이 때의 논리는 완벽하지 않아도 된다. 그러나 이 논리가 집행단계까지 연계되므로 대안의 비용과 편익 등 유의한 설명을 위하여 다소 구체적이어야 한다(R. Mayer, 1985: 152-156).

다음은 대안설계의 원천(sources)에 대해 보자.

대안의 원천으로는 흔히 과거의 유사한 해결대안, 타 조직에서 해결대안으로 사용된 것, 이론 및 모형으로부터 새로이 개발되는 것, 문제의 해결을 요구하는 집단 등을 들 수 있다. 특히 대안을 개발하는 과정에서 모형 또는 이론이 부족하거나 타 조직에서 경험적으로 사용한 적이 없는 경우에 대안을 개발하는 절차를 설계하는 것이 매우 중요하다. 이 경우에 집단토의(brainstorming)와 델파이 기법(delphi technique) 등을 활용할 수 있다(권영찬/이성복, 1990: 265).

마지막으로 대안설계의 한계에 대해 보자.

일반적으로 대안설계에서 모든 변수를 고려하고 그들 변수 간의 상호관련성을 완전히 파악한다는 것은 거의 불가능하다.

첫째, 시간상의 한계이다. 일반적으로 대안개발에는 시간이 많이 소요된다. 특히 기존에 없었던 새롭고 창의적인 대안개발은 더욱 많은 시간이 필요하다. 따라서 위급한 상황이나 신속한 처리가 요구될 때는 부적절한 대안의 개발로 인해 정책실패까지 이어질 수 있다.

둘째, 정보상의 한계이다.
대안개발에는 많은 양질의 정보가 필요하다. 그간 정보의 접근성, 정보의 정확성, 정보의 타당성, 정보의 신뢰성, 정보의 원활한 가공과 처리 등이 대안개발을 힘들게 하는 요인들이었다. 그러나 최근에는 빅데이터와 메타버스 등의 등장으로 정책계획에 유용하게 활용될 전망이다.

세째, 정책계획가의 자질이나 능력이다.
대안을 개발하는 정책계획가에게는 분석적ㆍ 예측적 능력, 비판적ㆍ 창의적 능력, 균형적 ㆍ종합적 능력, 소통적ㆍ협상적 능력이 요구된다. 그러나 이러한 많은 능력을 갖춘 정책계회가는 드물다. 따라서 정책계획가의 역량개발과 이를 보완할 수 있는 방안을 강구하는 것은 정책계획의 성공과 실효성을 높이는 하나의 길이 된다.

이 글을 마치면서 정책계획의 창의성과 실효성을 높히는 대안설계의 절차와 개발된 대안의 잠재적 적합성을 검토하는 기준을 요약한다.

정책계획의 대안을 설계하는 절차는 네 단계를 거친다.
1) 정책계획 대상의 문제에 기초한 개념적 틀의 설정이다.
2) 정책계획의 문제해결을 위한 다수의 대안개발이다.
3) 개발된 대안의 잠재적 적합성을 검증하는 것이다.
4) 개발된 대안이 채택되어야 하는 논리를 개발하는 것이다.

개발된 대안들의 잠재적 적합성 검증단계에서 적용되는 기준은 네 가지가 있다.
1) 자원의 이용가능성이다.
2) 기술의 이용가능성이다.
3) 가치수용성이다.
4) 적절성이다

정책계획론, 서울: 법문사, 2006. 8. 25 일부 수정

사진/ 이성근. 제주 한림읍 한림공원. 2022. 8. 26.