유능한 정부/ 공공분쟁해결의 열 가지 원칙 22/052

이 글은 각급 정부가 공익증진을 목적으로 하는 다양한 공공정책의 추진과정에서 나타나는 공공분쟁해결의 열 가지 원칙에 대해 소개하고 있다. 보다 자세한 내용은 S. L. Carpenter & W. J. D. Kennedy(1990)의 공공분쟁의 효과적 관리를 참고하기 바란다.


현대사회에서 각급 정부가 여러 형태의 공공정책을 추진하는데 발생하는 공공분쟁은 불가피한 현상이다. 따라서 공공분쟁의 효과적인 관리는 중요하다.
이 글에서는 공공정책을 다루는 다양한 형태의 공공분쟁을 다루는데 도움이 되는 열 가지 원칙을 소개하고 있다. 필자는 이 글이 각급 정부에서 공공정책을 다루는 책임있는 정책담당자에게 공공분쟁을 해결하기 위한 생산적인 전략마련에 도움을 줄 것이라고 기대한다.

<원칙1> 공공분쟁은 공공정책의 추진절차, 이해관계 그리고 실체의 혼합이라는 사실을 인식해야 한다.
공공분쟁에 관계하는 사람들은 실체적인 문제에 대한 기술적인 해답을 발견함으로써 해결책에 도달한다고 생각하는 것은 당연하다. 그러나 기술적인 기준만으로 복잡한 문제를 풀려는 노력은 분쟁을 해결하기 보다는 더 많은 분쟁을 야기시킬 수도 있다.
분쟁에 있어서는 기술적 측면과 더불어 인간적인 요소에도 주의하여 평가하고 분쟁 당사자들을 계획에 참여시키며 특정한 환경을 위한 전략도 마련하여 분쟁조정계획의 단계를 차례로 따르는 것이 중요하다.

<원칙2> 공공분쟁의 효과적 해결방안을 찾기 위해서는 분쟁문제를 정확하게 이해해야 한다.
일반적으로 분쟁의 상황에 개입하는 과정과 통상적인 절차에 따라 행동하기보다 중재자는 논쟁을 둘러싼 감정, 인식, 요구, 의도의 차이 등과 같은 혼란상태를 해소하는 것으로부터 시작해야 한다.
정책결정자는 논쟁에 직접 영향받는 사람과 그 상황에 대해 잘 알고 있는 다른 사람을 방문하여 이러한 정보를 조합해야 한다. 정책결정자는 문제를 정의하고 관련된 당사자, 중요한 쟁점, 당사자 간의 과거와 현재의 활동, 그리고 의견일치를 통해 당사자들이 필요로 하는 것을 확인하게 된다.

<원칙3> 공공분쟁관리전략을 세우기 위해 충분한 시간을 가져야 한다.
그리고 그것에 충실해야 한다. 주도면밀한 계획없이 분쟁해결에 나서는 것은 일의 진행을 지연시키고 성공을 위태롭게 한다. 임기응변적 접근방식은 갈등을 일시적으로 중단시킬 수 있으나 근본적 해결책은 아니다. 문제에 관심을 가지는 정책결정자들은 분쟁해결 프로그램을 계획하는데 상당한 정도의 시간을 가지라고 충고한다. 분쟁해결의 논리적인 절차를 개발하는 것은 더 나은 결과를 만들어내고 결국에는 시간을 절약하게 된다.

<원칙4> 공공분쟁조정의 전개는 적극적인 상호작용관계를 필요로 한다.
정확하고 객관적인 자료가 복잡한 공공분쟁을 이해시키는 데는 필요하나 자료 자체로 문제를 해결할 수는 없다. 사람들이 문제를 풀기 위해 정보를 사용할 수 없다면 가치가 없다. 분쟁에서 당사자는 기꺼이 정보를 교환하고 의견일치에 이르며 약속을 지켜야 한다. 사람들이 사용하는 언어는 그들의 관계에 큰 영향을 미친다.

<원칙5> 공공분쟁 조정협상은 문제의 건설적인 정의로부터 시작된다.
당사자는 문제를 해결하기 전에 문제가 무엇인가를 구체화해야 한다. 분쟁의 예비적인 검토는 의견일치에 도달하는 것이 먼저이고, 협상에서 가장 중요한 성공의 열쇠이다. 또한 YES와 NO로 대답하는 문제 진술을 피하는 것이 중요하다.

<원칙6> 공공분쟁 관련 부서 당사자들은 협상과정과 해결책을 모색하는 것을 도와야 한다.
정부나 관련부서 및 기관의 당사자들은 해결책을 모색하는데 최종적인 책임이 있다. 또한 해결책에 접근하는 방법이 적절한지와 실행가능한지를 결정하는데 참여하고 의견을 적극 개진해야 한다. 만약 정책결정자가 관련 부서 및 기관 당사자들과 의견을 공유하지 않으면 해결대안이 무엇인지를 완전히 이해하지 못하고 협조를 받지 못하게 된다. 그러나 해당 프로그램 관리자가 해결책을 모색하는 것은 바람직하다.

<원칙7> 공공분쟁 해결책에 도달하는 것은 지위가 아니라 이익에 기초를 두고 있다.
전통적으로 협상 당사자들은 자신들이 요구하는 모든 것을 얻지 못할 것이라는 사실을 안다. 이와 같은 태도는 분쟁과는 별도로 그 자체로서 현실화된다. 그 태도는 문제가 아니라 특별히 협상의 방향을 결정하게 된다. 관심사를 목록화 하는데 있어서 당사자들은 도전이나 비판없이 그들의 생각을 표현하는데 자유로워야 한다.

<원칙8> 공공분쟁 조정과정에서 유연성을 가져야 한다.
어떤 복잡한 공공분쟁 상황에서 일부 조정대상은 해결할 수 있는 것처럼 평가한다. 소요시간, 요구조건, 협상 대상의 선택, 분쟁의 인지, 그리고 많은 다른 요소에 대해 분석하고 더 명확하게 정의함으로써 구체화 된다.
계획은 초기 방향을 제시하지만 계획상황이 변경되거나 특정한 방법이 확인되면 계속적으로 수정되는 예비적인 청사진으로 인식해야 한다. 따라서 유연성은 변화하는 상황에 대해 합리적인 조정으로 정의된다.

<원칙9> 잘못된 것은 심사숙고해야 한다.
대부분의 사람들에게 회의를 계획하는 것은 그들이 성취하려는 것을 결정하고 도달하려는 처리절차를 전개하는 것을 의미한다. 일반적으로 사람들은 잘못된 것에 대해 주의가 적은 경향이 있다. 이는 확실히 잘못된 것이다. 왜냐하면 협상은 역동적인 과정이기 때문이다.

<원칙10> 공공분쟁 조정과정에서 상호간에 해를 끼쳐서는 안되고 이득이 되게 해야 한다.
공공분쟁해결은 새로운 문제를 만드는 것이 아니라 문제를 해결하기 위해 존재해야 한다. 이 논점은 개인을 공공정책의 피해로부터 보호하기 위해 필요한 것보다 광범위한 의미를 지닌다.
공공분쟁 조정 프로그램은 조심스럽게 구성하되 프로그램을 적절하게 조직하고 중요한 당사자를 확인하여 적절한 진행과정을 개발하도록 충분한 시간이 주어져야 한다. 만약 충분한 주의가 주어지지 않는다면, 분쟁조정 프로그램이 많은 사람들의 이익을 손상시키고 해결책을 더 어렵게 하면서 갈등을 더욱 파괴적인 수준으로 끌어올리게 될 것이다.

지금은 직접참여민주주의 시대이다. 그만큼 주민들의 참여 욕구가 크다는 의미이다. 공공정책의 입안과정에서 부터 주민참여와 주민의견 수렴과정을 충실하게 가져야 한다. 집행과정에서 주민이 참여하는 모니터링시스템을 구축하여 주민의견을 세밀하게 반영하여 당초 계획안을 수정하면서 추진해야 한다. 결과평가에서도 주민체감도 평가지표를 적극 활용하여 환류시스템을 가동해야 한다.
공공분쟁의 최소화와 효과적인 공공분쟁관리는 공공정책의 효율적 집행과 사회적 비용의 절감, 사회통합과 정책신뢰를 가져다 준다. 이는 우리 모두가 바라는 유능한 정부로 가는 길이이기도 하다.

이성근, 자유와 창의의 지역세상, 이성근교수 컬럼집 2권, (사)한국지역균형연구원, 2021. 3 /경북도정, 1992. 6 일부 수정

사진/ 제주 한림읍 금능 근석농원(2022. 4. 12)