유능한 정부/ 공공투자분석의 과제 31/066

유능한 정부로 가는 길의 하나는 국민이 낸 세금을 합리적으로 잘 써야 한다. 합리성은 이론적으로 효율성, 적정성, 정합성의 세 가지로 구분되나 적정성과 정합성은 현실적으로 측정이 어려워 측정가능한 효율성이 합리성의 결정기준으로 활용된다. 효율성은 통상적으로 효율성과 효과성, 그리고 형평성을 포함한다. 효율성은 투입 대비 산출의 비율(비용ㆍ 편익분석)을, 효과성은 목표 달성의 정도(비용ㆍ 효과성분석)을, 형평성은 불평등과 양극화를 해소하는 수준(지니계수와 형평성지수의 개선)으로 정의된다. 정부가 하는 여러 일 가운데 공공투자와 같은 경제적 기능을 공공경제 또는 공공재정이라 부른다.

지금 우리 정부의 재정상태는 어떠한가? 2022년도 정부예산은 607.7조원이고, 추경예산은 59.4조 원이다. 동년 중앙과 지방정부의 채무만을 합한 국가채무는 1,064.4조 원이다. 최근 정부예산 팽창과 함께 국가채무가 급격하게 증가하여 재정건전성에 대한 우려가 커지고 있다.
그간 정부 재정지출의 효율성은 어떠한가? 2022년 세계행복보고서(2021)의
국민행복 지수는 146개국 중 59위이고, 동년 세계갈등지수 순위는 OECD 회원국 중 3위이며, 정부의 갈등관리지수는 27위로 최하위권이다. 특히 지난 15년 동안 저출생 극복을 위해 약 400조 원을 투입하였으나 합계 출산율은 0.81 명으로 OECD 38개 회원국 중 부동의 꼴찌를 지키고 있다.
이와 같은 각종 지표는 무엇을 말해 주는가? 그간 정부 재정지출이 비효율적이었다. 역대정부들의 노력에도 불구하고 기대만큼 성과가 나질 않았다. 또한 국민에게 표방한 유능한 정부와는 괴리가 있었음을 말해주고 있다.
그러면 이번 윤석열정부는 이전 정부와 다를 것인가? 새 정부 또한 지난 정부와 같이 다양한 공공투자사업을 전개할 것이고, 이럴 경우 막대한 재정지출을 수반할 것이다.

그럼에도 우리 국민 모두는 새로이 출범한 윤석열정부가 국민의 대리인임을 명확하게 인식하고 막중한 책무성으로 유능한 정부가 되기를 희망한다. 유능한 정부로 가는 길의 하나가 합리적 공공투자관리라는 점에 공감하기를 바란다.
이 글에서는 공공투자와 재정지출의 합리화 방안으로 공공투자분석의 과제에 대해 논의하고 있다.



공공투자는 그 성격상 기회비용과 외부성이 존재하고, 국가재원은 조세에 기반하고 있다. 따라서 정부는 합리적인 정책결정을 위해 공정하고 객관적인 공공투자분석을 해야 할 책무성이 있다.

여기서는 공공투자분석의 주요 이슈와 과제에 대해 논의해 본다.

첫째, 합리적 공공투자분석을 위해 관련 통계자료를 지속적으로 수집･관리할 수 있는 DB 구축이 필요하다.

공공투자분석에 주로 사용되는 비용ㆍ편익분석에는 비용과 편익의 추정이 중요하다. 여기에서 비용추정은 비교적 용이하나 편익추정이 어렵다. 다양한 공공투자사업의 비용ㆍ편익분석에서 보다 신속하고 정확한 평가를 위해 관련 DB 구축은 필요하다.

공공재 편익의 경우, 이미 한국환경정책평가연구원에서는 환경가치종합정보시스템(EVIS을 구축하여 국내의 다양한 어메니티(amenity)와 디스어메니티(disamenity) 연구를 수행하고 있다. 직접적인 가치평가 수행은 기본적으로 시간과 비용이 많이 소요되는 작업이므로, 기존의 연구들을 통해서 편익을 도출해 내는 편익이전 등을 이용할 수 있으며, 이를 통해 공공투자분석을 수행하는 시간과 비용 등을 절감할 수 있을 것이다.

둘째, 공공투자분석방법의 개선이다.

그간 공공투자분석에서 한계로 지적되는 문제는 비용과 편익의 판별, 사회적 할인율의 결정, 비시장적 가치(잠재가격)의 측정, 미래 불확실성의 처리이다.
또한 공공투자는 기회비용의 개념에 입각해야 하고 소득재분배효과에 대한 고려도 해야 한다는 것이다.

따라서 공공투자분석은 이를 극복할 수 있는 기법개발과 신뢰성 있는 분석방법의 적용이 중요하다.
최근에는 특히 적절한 수요추정과 비시장적 가치추정기법의 활용이 강조되고 있다.

한편 공공투자분석에서 주로 활용하고 있는 비용편익분석은 경제성만을 고려하므로 이를 보완할 대안적인 방법을 모색해야 한다. 예를 들어 보다 다각적인 비용 및 편익분석을 위해 환경영향평가(environmental impact analysis)를 추가로 활용하여 검토할 수 있다. 이미 AHP분석을 이용하여 경제성 분석뿐만 아니라 정책적 분석 및 지역균형발전 등도 통합적으로 검토하고 있으나, 부문별 가중치의 차이에 대한 논쟁 등 향후 AHP분석을 개선하기 위한 노력이 필요한 실정이다.

비용편익분석에서 또 다른 과제는 사회적 할인율의 결정이다. 세대간 자원배분을 결정하는 할인율 수준이 너무 높으면 경제적 타당성이 낮아지고, 할인율이 너무 낮으면 경제적 타당성이 높아져서 과도한 투자를 유발할 수 있다. 즉 할인율 결정이 경제성 분석의 결과에 큰 영향을 미치므로 적절한 사회적 할인율 선정을 위해 기준이자율, 사회적 시간 선호율, 투자수익률 등 다양한 지표를 고려해야 한다.

아울러 성장지역과 낙후지역을 구분하고 사업유형별로 공공투자결정기준의 가중치가 확대되어야 한다는 주장과 함께 유연한 접근이 검토되어야 할 것이다.

셋째, 공공투자분석절차의 강화이다.

먼저 공공투자분석의 절차를 강화하기 위해서는 공공투자분석에서 주로 사용되는 효율성 중심의 비용편익분석과 함께 환경적 기술적 문화적 사회적 정치적 법률적 타당성 분석을 포함하여 종합적 판단을 할 수 있도록 통합화가 필요하다.

다음으로는 사전중심의 타당성 분석에서 사업추진과정의 타당성 분석과, 사업결과 성과중심의 타당성 분석을 수행함으로써 공공투자사업의 순환적 평가와 함께 시너지효과를 극대화하도록 해야 한다. 이를 통해 공공투자사업의 환류시스템 구축이 가능하다. 공공투자분석을 통해 사업의 타당성을 검토한 후 사업이 집행된 경우, 편익 및 비용이 기대한 만큼 발현되었는가에 대해 검토하는 과정을 더욱 강화해야 한다. 단계적으로 이루어지는 사업의 경우 이러한 사후적 평가는 매우 중요하다고 할 수 있다.

또한 향후 사업평가에 과소 또는 과다 추정된 비용과 편익의 오류를 수정하여 보다 정확한 분석이 되도록 해야 한다. 그간의 공공투자분석과정을 보면 소요기간이 짧고 비용이 적어 형식적으로 운영된 측면이 있다. 선진국에서와 같이 공공투자분석과정에 시간과 비용을 충분히 투입하여 가치중립적이고 종합적 검토가 가능하도록 해야 한다.

넷째, 공공투자관리시스템의 구축이다.

공공투자결정의 사전적 타당성 평가를 위해 예비타당성제도와 투융자심사제도를 운영하고 있다. 앞으로 ｢지방재정법｣ 개정에 근거한 투융자심사센터 설치･운영으로 공공투자사업의 합리적 결정이 예상된다.

이와는 별도로 공공투자사업의 실명제를 도입하고 공공투자의 중요성에 대한 전체 공무원의 마인드 함양과 공공투자분석에 필요한 역량제고가 요구된다. 또한 공공투자 결정에 정치적 개입을 배제하는 제도적 장치가 필요하다.

다섯째, 공공투자분석제도의 개선이다.

향후 예산낭비 방지 및 재정운용의 효율성을 제고하기 위해서 공공투자분석 적용 대상 사업의 확대가 필요하다. 물론 국가 정책적으로 탄력적 운영이 필요한 사업 등에는 공공투자분석 제외사업으로 정하여 효율적으로 제도를 운영할 필요가 있으나
범위와 내용면에서 필요불가결한 최소한도이어야 한다.

최근 ｢지방재정법｣의 개정으로 투융자심사센터가 설치･운영되고 있다. 예비타당성 검토기관인 한국개발연구원(KDI)의 공공투자관리센터와 한국과학기술기획평가원(KISTEP), 그리고 한국조세재정연구원(KIPF)과 같은 기능과 역할이 기대된다.

앞으로 공공부문의 공공투자 확대와 정부의 제한된 공공투자재원을 감안하면 합리적 공공투자 결정을 위해 공정하고 신뢰성 있는 공공투자분석이 선행되어야 할 것이다. 이를 위해서는 대학과 연구소 차원에서 공공투자분석 관련 연구와 교육이 강화되어야 한다. 예를 들어 공공투자분석사 자격증 제도를 도입하는 것도 대안이 될 수 있다. 아울러 공무원의 공공투자분석 교육･훈련, 필요경비 지원을 가능케 하는 지방자치단체 차원의 조례 제･개정을 통한 제도개선도 필요하다.

공공투자분석론, 집현재, 2014. 12 일부 수정