유능한 정부/ 계획시대와 공공계획의 미래 28/025

현대사회는 계획의 시대이다. 계획은 개인 삶의 일상사이고 공공부문은 계획행정이 대세이다. 공공행정은 계획을 만들고 이를 집행하며 당초 의도한 대로 결과가 나오기를 기대한다.
필자는 38년 간의 교수직업에서 계획을 가르치고, 수립하고, 심의하고, 평가하고, 자문하였다. 또한 정책계획론, 공공계획론(공저), 성공전략과 협상(공저), 한국지방재정론(공저), 공공투자분석론(공저) 등 계획관련 책을 저술하였다.
필자는 앞으로 공공계획의 이해: 100선 키워드로 글을 써 보고자 한다. 계획시대에 우리 모두가 계획가가 되어야 하고, 이에 조금이나마 도움이 되고자 함이 이유이다.


현대사회는 계획의 시대이다. 특히 공공부문의 전 분야에서 계획은 필요하다. 이제 계획은 특정분야 계획가의 전유물이 아니다. 모든 공공부문의 종사자들은 계획의 주체자로 참여한다. 이것이 공공부문에서 공공계획의 전문성 강화가 필요한 이유이다.

여기서는 계획시대와 공공계획의 미래에 대해 논의해 보고자 한다.
첫째, 미래 계획환경의 변화이다. 계획은 미래지향적 활동이다. 계획과 미래는 불가분의 관계이다. 계획의 성공은 정확한 미래예측에 달려있다. 성공하는 계획조건의 하나가 예측적 능력이다. 그러면 우리 사회의 미래 계획환경을 보자.
먼저 저출생･고령화사회의 급속한 진행이다. 저출생은 여러 분야에 영향을 미친다. 공간적으로는 과소지역화와 지역소멸로 나타날 전망이다. 고령화도 저출생과 마찬가지로 여러 분야에 영향을 미친다. 경제적으로는 실버산업과 같은 산업구조와 노인일자리와 같은 고용구조에 영향을 주고 노인건강복지와 같은 사회복지에도 영향을 미친다. 공간적으로는 고령친화형 지역기반시스템 구축이 필요하게 된다.
다음은 4차 산업혁명과 AI시대의 도래로 산업 및 일자리의 재구조화가 일어난다. 또한 교통통신수단의 발달로 광역화와 접속사회가 도래한다. 이에 따라 지역 간 광역적 토지이용과 네트워크화가 이루어진다. 그리고 과학기술의 발달로 빅데이터의 생성과 활용이 확대된다. 이에 따라 미래예측과 계획분야에도 적용이 가속화될 전망이다. 마지막으로 기후변화와 지구온난화의 진행이다. 이에 따라 전 세계는 지속가능한 발전과 녹색성장에 계획적 대응을 하고 있다.

둘째, 계획수요의 증가이다. 전 세계적으로 시장과 정부 간 관계에서 정부의 역할이 증대되고 있다. 이와 같은 정부의 역할증대는 계획수요의 증가로 이어진다.
먼저 미래 계획환경의 변화와 이의 계획적 대응으로 여러 분야에서 계획수요가 증대되고 있다. 다음은 중앙집권체제에서 지방분권체제로의 전환에 따라 계획수요가 증가하고 있다. 지방분권은 지방사무와 재정의 확대뿐만 아니라 지방의 계획고권도 확대된다. 이로 인해 지방고유의 자원을 이용한 각 부문의 계획수요가 증가하고 있다.
마지막으로 신지역화로 지역재구조화에도 계획수요의 증가에 영향을 미친다.

셋째, 계획접근방식의 다변화이다. 계획환경의 변화는 계획수요의 증가로 나타나고 계획의 접근방식에도 변화가 나타난다.
공간적으로 광역화와 과소화는 광역토지이용과 통합적 연합적 지역계획을 요구한다.
또한 공동시설계획과 인프라구축, 그리고 공동으로 시설이용을 하게 된다. 이와 같은 광역적 통합적 연합적 계획을 수립하기 위해서는 지방 간 협업적 계획 거버넌스 시스템 구축이 전제된다.
한편 지방분권의 촉진은 주민참여를 통한 상향적 접근과 점진적 접근 그리고 내발적 접근방식이 확대될 전망이다.

넷째, 계획기법의 발전이다. 최근 빅데이터 활용의 확대는 계획기법에 획기적 발전이 이루어질 전망이다.
이와 함께 AI시대의 도래는 이를 통한 계획의 문제해결 능력과 합리적 대안모색과 선택에도 크게 영향을 미칠 전망이다. 계획개념이 기존의 사전 지적작업과정에서 집행과 평가 및 환류를 포괄하는 광의의 통합계획 개념으로 확대되고 계획기법 또한 이에 부응하여 발전될 전망이다.
또한 광역･과소지역의 통합계획과 부분간 융합적 계획을 위한 기법 또한 발전된다.

다섯째, 계획관리의 강화이다. 전형적 계획은 하나의 원형 계획안을 만들고, 이를 현실세계에서 현상으로 실현시키는 것이다. 이에 따르면 계획은 하나의 발전적 가설로 인식된다.
최근에는 계획관리가 더욱 중요하게 인식되고 있다. 계획관리는 크게 네 가지로 구분된다.
먼저 과정관리로 수립된 계획안을 상황변화에 따라 유연적으로 수정･보완하는 것을 말한다.
다음은 집행관리로 계획의 이해당사자 간에 협업적 거버넌스 시스템 구축을 통해 원활하게 계획을 집행하는 것을 말한다.
그 다음은 성과관리로 계획의 산출에 관심을 가진다. 이를 위해서는 계획수립시 계획지표를 설정하고 사후에 성과지표로 전환하여 결과를 평가하게 된다.
마지막은 피드백관리로 긍정적 피드백과 부정적 피드백으로 구분된다. 전자는 더욱 확대하고 후자는 차년도 계획이나 다음 계획에 투입하여 개선하는데 활용하는 것을 말한다. 장래 이와 같은 계획관리가 더욱더 강화될 전망이다.

여섯째, 계획윤리의 인식 확대이다. 지금까지 우리 사회는 계획윤리에 대한 인식이 낮았다. 정책계획은 방향성에 주안점이 주어졌다. 사업계획은 해당사업의 집행 전･후의 평가에 치중하였다. 예산계획은 합리적 예산배분과 효율적 예산집행관리에 관심이 많았다. 정책주체는 상대적으로 계획의 규범성과 궁극적 결과에 관심이 낮았다. 그간 높은 경제성장에도 불구하고 개인간 소득불평등과 양극화 그리고 지역 간 불균형이 심화되어 왔다. 따라서 앞으로 계획윤리에 대한 인식이 확대될 전망이다. 계획윤리는 계획의 신뢰성과 책임성 그리고 안정성으로 구분된다.
먼저 계획의 신뢰성은 계획의 가치중립성과 전문성 그리고 정치로부터 계획의 자율성을 확보하는 것을 말한다.
다음으로 계획의 책임성은 사회정의와 기회균등, 공익과 사익의 조화, 공정성 등을 확보하는 것을 말한다. 마지막으로 계획의 안정성은 정권교체에도 폐기되지 않는 계획의 지속성, 계획의 제도적 기반, 적정 계획재정의 확보 등을 일컫는다.

계획의 시대에 사회구성원 모두에게 계획의 이해와 역량은 중요하다. 특히 공직자와 계획직업 종사자는 더욱 그러하다. 공공부문의 계획은 사회지도체계로서 기능하고 우리의 삶에 지대한 영향을 미치기 때문이다.
무엇보다 공공계획은 공공재정과 사회적 비용을 수반한다. 계획의 시대에 공공계획의 미래는 우리 모두의 밝은 미래를 만드는 길이다.

공공계획론, 법문사, 2018. 2/ 일부 수정

그림/김미예(2021)