유능한 정부/ 공익개념에 대한 바른 이해 05/054

 

정부의 존재이유는 국민의 복리증진과 사회 후생증진에 있다. 달리 말하면 정부는 공공의 이익 즉, 공익(public interests)을 위해서 일한다. 공익은 사익에 우선한다. 공익을 위해서 사익은 제한되거나 유보된다. 따라서 공익은 그 사용에서 절제가 요구된다. 과거 공익은 법정 열기주의 방식을 채택하여 공익사업의 내용을 법률로 정하기도 하였다.
그간의 작은 정부와 큰 정부, 규제완화와 규제강화, 정부대리인과 민간부문의 활력 등 논의에 배경이 된다.

최근 우리 사회는 검수완박과 지방선거 후보 공천을 두고 시끄럽다. 전자는 국민인권을 두고 권력기관 간의 조정이고, 후자는 주민의 후보 선택권과 정치인의 사천에 대한 문제이다. 이 모두는 국민인권과 주민대표성을 표방하지만 기득이익(vested interests)과 사적이익(private interests)에 대한 충돌이다.

며칠 전 5월 10일 새롭게 출범하는 윤석열 정부의 국정 청사진이 확정 발표되었다.

국정비전은 다시 도약하는 대한민국, 함께 잘 사는 국민의 나라이다.
국가경쟁력을 회복하고 선진국으로 재도약하자는 의미와 국민 개개인의 삶이 나아지는 나라를 실현하고자 하는 뜻을 담고 있다.

6대 국정목표는
ㆍ상식이 회복된 반듯한 나라
ㆍ민간이 끌고 정부가 미는역동적 경제
ㆍ따뜻한 동행, 모두가 행복한 사회
ㆍ자율과 창의로 만드는 담대한 미래
ㆍ자유 평화 번영에 기여하는 글로벌 중추 국가
ㆍ대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대 이다.
여기에 110대 세부 국정과제가 선정되었다.

또한 공직자들의 행동규범인 4대 국정운영 원칙은 국익ㆍ실용ㆍ공정ㆍ상식이다.
무엇이 국민을 이롭게 하는지를 기준으로 정책을 만들고 이념이 아닌 국민 상식에 따라 국정을 운영하자는 원칙을 반영했다. 5년 간 소요되는 예산은 SOC를 제외하고 209조 원이다.

이 청사진의 궁극적 목표는 국가의 이익과 국민의 복리증진 즉, 국리민복이다. 여기에 국민세원에 기초하는 막대한 국가재정이 수반된다. 따라서 유능한 정부는 기본전제가 된다. 바라건대, 윤정부가 의도한바 대로 성공하기를 바란다.

이 글에서는 국리민복의 기초개념인 공익의 전통적인 입장들에 대해 논의하고 있다.



공익에 대한 관심은 어제 오늘에 시작된 것이 아니다. 과거의 사상가들은 일종의 윤리적 기초로서 공익을 이해하고 있다. Platon은 시민의 도덕(the Moral Citizens of the City State), Rousseau는 일반의지(Genernal Will), Locke는 자연권(Natural Right)이 공익이라고 주장하였다.
그 후 Hobbes의 질서의 강조, J. Bentham의 최대 다수의 최대복리이론, T. H. Green의 공동선(Common Good) 등도 이 범주에 속한다.


공익의 개념을 체계적으로 분류하고 설명한 학자는 G. S. Schubert의 공익론(The Public Interest)과 M. Meyerson과 E. Banfield의 정치, 계획 및 공익론(Politics, Planning and Public Interest)을 들 수 있다.

G. S. Schubert는 공익을 실체적 내용으로 설명하려 했던 합리주의학파(Rationalist School)와 공익을 보호수단(safe guard mechanism)과 정치적 선택(political choice)의 과정으로 보는 현실주의학파(Realist School)로 구분하였다.

M. Meyerson과 E. Banfield는 사회 전체에 동등하게 혜택이 될 수 있는 공동의 이익(common interest)이 존재하는가 여부를 중심으로 일원론적 개념(unitary conception)과 개인주의적 개념(individual conception)으로 분류하고, 이를 다시 유기체적 개념(organismic conception)과 공동체적 개념(communalist conception), 그리고 공리주의 개념(utilitarian conception), 준공리주의 개념(quasi-utilitarian conception)으로 세분하여 공익의 성격과 내용을 매우 광범위하게 설명하였다.


이상에서 논의된 공익의 개념을 종합하면 두 가지 관점에서 설명이 가능하다. 하나는 합리론적 공익관이고, 다른 하나는 과정론적 공익관이다.

먼저 합리론적 공익 개념은 이상론적 공익과 합리적 공익으로 구분된다.

첫째, 이상론적 공익은 이상주의자들과 유기체적 사회관을 가진 사람들이 절대적 가치기준이나 유기체의 고유 목표로 보는 개념이다.
사회는 하나의 유기체로서 고유한 목표를 가지고 사회구성원인 개인의 목표나 이익과 일치하지 않는다는 것이다. 그러므로 공익을 위한 모든 행위는 절대적 가치기준에 따라야 하고, 이에 상반되는 개인의 이익을 제한하는 것은 사회유지를 위해 당연하다는 것이다.

둘째, 합리론적 공익은 합리주의자들이 국민의 의지(the will of the people)로 보기 때문에 보다 많은 사회구성원들이 가지고 있는 가치와 선호가 공익이라는 개념이다. 이는 일원론적 개념에 속하는 공동체적 개념에서도 공익을 거의 같은 의미로 사용하고 있다. 공동체사회의 모든 구성원들은 개별적인 이익과 별도로 공동체사회를 위한 공동이익을 가지고 있다는 것이다. Needham과 A. Faludi는 이를 가리켜 공동체사회가 갖는 이익의 총합(aggregate sum of interest)이라 부른다.
M. Meyerson과 E. Banfiled는 이상론자와 합리론자의 공익을 모두 일원론적 개념으로 다루고 있다. 왜냐하면 이 두 개념은 모두가 합의적 사회관에 근거하고 있고, 사회가 관념의 공동체로서 하나의 공동목표 또는 공동이익을 가지고 있는 것을 전제로 하기 때문이다.


다음으로 과정론적 공익은 현실론에 기반한 개념이다.
A. Downs에 의하면 사회는 통일된 가치관이 존재하는 일원적 사회가 아니라 다양한 가치관을 가진 개인들에 의하여 사회가 구성되기 때문에 많은 경우 구체적 계획문제는 고사하고 궁극적인 사회목표와 가치에 대한 합의를 이루는 것이 불가능하다고 주장한다. 따라서 사회 전체를 위한 통일된 공익은 존재하지 않는다고 말한다.

현실주의자들은 공익을 오직 과정적 차원에서 특정한 의사결정방법의 결과물을 의미하는 개념으로 이해하고 있다. 그러므로 공익은 일체의 가치나 윤리적인 의미도 지니지 않는 대립하는 이해문제의 정치적 선택과정의 결과물이라고 주장한다.

이들 중 공리주의자들은 공익을 최대 다수 최대행복이라고 정의하여 다수결의 법칙을 적용한 반면, 준공리주의자들은 사회정의나 형평을 위해서는 일부 집단의 이익은 다른 집단의 이익보다 더 중요시되어야 한다고 주장함으로써, 다수결의 문제점을 보완하였다.
이 같은 차원에서 공익의 개념은 대부분의 사회구성원들이 공유하고 있는 공동이익과 특수하고 구체적인 개인이익도 함께 고려해야 한다는 A. Faludi와 Needham의 한정적 일원론이 보다 현실적이고 설득력을 지닌 것으로 볼 수 있다.


이상에서 논의한 공익개념의 특징적인 구성요소들(출처 재인용)을 중심으로 공익을 정의하면 다음과 같다.

첫째, 공익은 일반/보편적 가치이다. 사회는 오랜 경험을 통해서 제도화된 가치규범이 존재한다. 이러한 가치규범은 누구에게나 적용되는 보편적 기치로서 공익의 내용을 포함하고 있다.

둘째, 공익은 공동체의 이익이다.
국가와 사회는 하나의 공동체이다. 공동체는 그 구성요소인 개인들의 이익을 보장하는 역할을 담당한다. 국가유지와 국민의 생존권이 이에 해당된다. 이러한 점에서 공동체 자체의 이익이 공익의 주된 내용이 된다.

셋째, 공익은 미래의 이익이다. 사회 전체의 생존과 발전을 위하여 요구되는 미래의 이익을 보장하는 것이 공익이다. 국가미래를 위해 과학기술을 육성하거나 기후위기에 대응하고 적응하는 행위는 대표적인 미래의 공익활동이다.

넷째, 공익은 다수의 이익이다. 다수의 이익은 보다 많은 사람들에게 공유되어 정당성을 가질 가능성이 크기 때문이다.

다섯째, 공익은 사회적 약자의 이익이다. 공익은 그 속성으로 사회적 형평성을 지닌다. 사회복지와 소득분배 그리고 자원배분이 공익에 포함되는 이유가 된다.


이성근, 정책계획론, 서울: 법문사, 2006 에서 일부 수정

 

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