현대사회에서 정부의 수비범위는 넓고 예산규모는 크다. 따라서 정부는 효율적이고 유능해야 한다.
어떻게 유능하고 효율적인 정부가 가능한가? 필자는 정부가 수립하는 각종 계획에서 부터 합리성이 확보되어야 한다고 생각한다.
이 글은 계획의 합리성에 대한 이해를 목적으로 존 프리드만 교수의 합리성 유형을 소개하고 있다.
필자는 이 글을 통해 우리 일반 국민들이 정부가 하는 일에 합리성이 있는가를 좀더 관심있게 볼 수 있기를 기대한다. 또한 각종 계획을 직업으로 하는 계획가들에게 계획작업에서 합리성의 중요성에 대해 재인식하는 기회가 되기를 바란다.
계획의 정의는 다양하다. 혹자는 계획을 하나의 합리적 행동(a rational action)과 의사결정의 수단(a means of decision-making)으로 정의한다. 이들 정의에 따르면 계획에 있어서 합리성과 의사결정은 필요충분조건이 된다.
이 글은 계획의 합리성: 존 프리드만 (John Friedmann) 교수의 합리성 유형에 대해 소개하고 있다.
존 프리드만 교수는 허버트 에이 사이몬(Herbert A. Simon) 교수의 목표-수단의 연쇄논리(logic of ends-means chain)에 따라 계획의 합리성을 세 가지의 의미로 설명하였다. 계획은 목표가 합리적이어야 하고 목표를 달성하는 수단도 합리적이어야 하며 목표와 수단의 연결도 합리적이어야 한다는 것이다.
이에 따라 계획의 합리성을 실질적 제한적 합리성, 기능적 제한적 합리성, 비제한적 합리성, 그리고 초합리적 사고의 네 가지로 유형화 하였다(J. Friedmann, 1967: 345-370).
먼저 제한적 합리성(bounded rationality)이다.
이는 목표-수단의 선택에 영향을 주는 계획환경에 초점을 두는 합리성이다. 제한적 합리성에 기반한 계획은 계획환경의 제약을 검토 수용하여 목표-수단 연쇄논리에 합리성을 유지하려고 노력한다.
제한적인 합리성은 두 가지로 구분된다.
첫째, 실질적 제한적 합리성(substantive bounded rationality)이다.
이는 계획의 목표에 초점을 두는 합리성이다. 제한적 합리성은 수단선택과 마찬가지로 목표의 설정에도 활용된다. 일반적 목표설정에는 헌법과 법률, 각종 제도와 규범이 준거자료가 된다. 또한 계획대상의 수요평가도 폴 싱(Paul Sieng)의 사회적 합리성과 정치적 합리성을 위해 필요하다. 이어서 일반적 목표와 수요평가에 기초하여 구체적 목표가 설정된다. 여기에 적정성과 종합성은 실질적 제한적 합리성을 결정하는 주요 기준이 된다.
둘째, 기능적 제한적 합리성(functional bounded rationality)이다.
이는 계획의 수단에 초점을 두는 합리성이다. 계획과정은 수단의 선택을 다루고 특정의 설정된 목표는 주어진 것으로 받아들인다. 이때 계획의 합리성은 수단적/도구적 합리성( an instrumental rationality)이 된다.
기능적 합리성에 기반하는 계획은 분석적 예측적 과정이 되고 계획가는 분석가이자 예측가가 된다. 여기에서
기능적 합리성을 결정하는 최선의 기준은 효율성이다. 이용가능한 자원의 범위 내에서 주어진 목표를 성취하는데 가장 효율적이고 효과적인 수단을 강구하는데 주안점을 두게 된다.
다음은 비제한적 합리성(non bounded rationality)이다.
이는 목표-수단에 있어서 고려될 수 있는 환경적인 제약조건을 무시하는 합리성이다. 여기에서 말하는 환경은 계획과정 전반에 영향을 미치는 내ㆍ외부적 요인 모두를 가르킨다.
따라서 비제한적 합리성 하의 목표-수단은 경제적, 정치적, 규범적 제한에 관계없이 모색된다.
따라서 비제한적 합리성은 유토피아적/이상적 사고와 계획의 한 형태가 된다.
마지막은 초합리적 사고(extra rational thought)이다.
이는 합리성이라고 정의할 수 있는 범위를 초월한 형태의 합리성이다.
초합리적 사고는 직관, 상상, 권위, 전통 등의 의미를 지닌다.
고대 그리스 철학자 플라톤과 아리스토텔레스 이래 인간은 이성적 동물이고, 인간의 이성은 합리적 (Human is a rational- being, human reason is rational.)이라는 말은 명제가 되고 있다. 이는 인간 마음의 본질을 탐구하는 여러 학문분야의 전제이자 기본입장이다. 인간 사고의 원리가 곧 논리적 합리성이라는 의미이다. 따라서 칼 영(Karl Young)은 인간의 사고 작용을 합리성의 범주에 포함시키고 있다. 이는 인간이 계획적 사고와 행동을 하는 합리적 인간을 전제로 하기 때문이다.
따라서 초합리적 사고는 계획수립에 역할을 하고, 목표-수단의 연결에도 활용된다.
이 글을 마치면서 존 프리드만 교수의
계획에 있어서 합리성의 유형을 요약한다.
1) 제한적 합리성 (boundary rationality)
ㆍ실질적 제한적 합리성 (substantive bounded rationality)
ㆍ기능적 제한적 합리성
(functional bounded rationality)
2) 비제한적 합리성 (non bounded rationality)
3) 초합리적 사고 (extra rational thought)
정책계획론, 서울: 법문사, 2006. 8. 25 수정
존 프리드만 교수 소개
존 프리드만 교수는 오스트리아 비엔나 출신으로 시카고 대학에서 석사학위와 박사학위를 받았다. 1971년부터 1996년까지 25년 동안 UCLA의 건축 및 도시 대학원의 교수를 지냈다.
주된 연구분야는 계획이론이고 도시 및 농촌 개발론과 대안적 지역개발에 대한 연구를 많이 하였다. 주요 저서는 1973년과 1981년에 나온 Retracking America: Theory of Transactive Planning 과 1987년의 Planning in the Public Domain: from Knowledge to Action이다. 1973년의 교환거래계획에서 계획의 유형을 사회통제 수준에 따라 적응적 계획과 발전적 계획, 배분적 계획과 혁신적 계획으로 구분하였다. 또한 급진적 계획에서는 계획전통으로 사회개혁, 정책분석, 사회학습, 사회동원으로 구분하였다 사회개혁은 사회지도에 정부역할을 강조하였고 정책분석은 체제분석과 경제분석을 강조하였다. 사회학습은 이론과 실제, 지식과 행동의 차이를 극복하려 하였고 사회동원은 밀으로 부터 집단지성과 직접적인 참여를 강조하였다.
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