지방2/ 부동산정책의 인과론적 접근: 부동산 정책실패의 근본원인과 해법 14/019

지금은 부동산시장의 안정과 부동산정책의 실효성 확보가 유능한 정부기능의 하나가 된다. 부동산이 인간생활에 필요불가결한 재화이나 시장실패와 정부실패가 반복되고 이의 사회정의가 요구되고 있기 때문이다.
부동산정책을 두고 완전히 시장기능에 맡겨라. 토지공개념을 확대하라. 부동산 불로소득을 전부 환수하라. 그린벨트 해제와 토지이용규제를 완화하여 주택공급을 확대하라 등 백가쟁명식 토론이 펼쳐진다. 부동산정책은 과거와 현재는 물론이고 미래에도 중요한 이슈가 될 것이다. 부동산문제는 하나의 정권이 단기간에 해결할 수 없다. 부동산문제는 복합적 요인과 인과성을 띠고 있기 때문이다.

그러면 부동산문제의 딜레마는 어디에 있는가? 필자는 부동산의 딜레마를 여섯 가지로 정리해 본다. 첫째, 부동산소유 욕구는 전 국민의 한결같은 마음이다. 둘째, 부동산문제의 중심은 서울/수도권에 있다. 셋째, 시중의 유동자금이 많으나 갈 곳이 없고 부동산관련 가계부채도 심각한 수준이다. 넷째, 부동산문제는 시장실패와 정책실패의 악순환에 있다. 다섯째, 부동산이 가장 좋은 자산증식수단이라는 국민의 믿음이다. 여섯째, 부동산정책은 정치로부터 자유로울 수 없다.

이 글은 부동산 문제해결을 위한 인과론적 접근에 대한 제안의 글이다. 여기서는 부동산 문제해결의 여섯 가지 딜레마를 중심으로 이의 근본원인과 해법에 대해 논의해 보기로 한다.

첫째는 부동산의 문화적 요인이다. 문화는 관습의 덩어리로 정의된다. 전통적인 농경사회를 농본사회라 불렀다. 농본사회는 토지가 중심이다. 농지소유 여부에 따라 지주계급과 소작농으로 구분되었다. 과거에서 현재까지 관통하는 토지관은 소유이다. 이와 같은 토지소유 욕구는 전형적인 국민의식으로 제도화되었다. 현대사회에서는 부동산자산 선호로 이어지고 있다.
부동산문제를 야기하는 근본원인의 첫 번째 요인은 부동산 소유편향의 국민의식과 부동산소유 관습효과이다. 따라서 부동산 문제해결에 문화적 접근이 요구된다.

둘째는 부동산의 지역적 요인이다. 부동산은 지역과 위치에 따라 다른 개별성을 가지고 있기 때문에 부동산문제는 지역에 따라 다르게 나타난다. 부동산의 지역적 요인은 도시화, 국지화, 양극화로 설명이 가능하다. 도시화는 도시로의 물리적 집적과 기능적 집적으로 나타난다. 도시화는 서울을 포함한 수도권과 지방 대도시의 집적문제로 나타난다. 국지화는 대도시의 중심과 양호한 학군 그리고 역세권에 나타난다. 부동산의 양극화는 수도권과 지방, 대도시내 중심지와 주변지역, 그리고 부동산 소유자와 세입자 간에 나타난다. 부동산문제는 도시화의 시작을 의미하고 국지화와 양극화는 현재 상황이고 미래에 나타날 현상이다.
부동산문제를 야기한 두 번째 요인은 서울･수도권 중심의 부동산 무한수요와 유한공급 그리고 가격상승의 증폭효과이다. 우리나라의 부동산문제는 서울에서 시작하고 서울에서 진행 중이며 서울의 미래이기도 하다. 따라서 부동산 문제해결을 위해서는 지역적 접근과 차등적 맞춤형 접근이 요구된다.

셋째는 경제적 요인이다. 이론적으로 가격은 수요곡선과 공급곡선이 만나는 점에서 결정된다. 그러나 부동산은 문화적 요인과 지역적 요인에 따라 수요와 공급에 영향을 미친다. 부동산시장에서는 공급이 수요를 따라가지 못해 가격상승으로 이어진다. 또한 부동산가격은 하방경직성을 갖고 있어 가격하락은 완만하고 가격상승은 가파르다. 최근 우리 경제의 저성장 기조에 따라 풍부한 시중 유동성 자금이 생산부문으로 흡수되지 못하고 부동산시장으로 유입되고 있다. 이러한 현상은 실물투자 기회의 축소와 정부의 투자활성화를 위한 저금리정책에 따라 부동산 가격상승의 원인이 되고 있다. 부동산문제를 야기한 세 번째 요인은 경제적 요인이다. 따라서 부동산 문제해결을 위해서는 왜곡된 시장실패를 극복해야 한다.

넷째는 정책적 요인이다. 역대정부는 부동산 시장실패에 대응하여 차별적인 부동산정책을 추진하였으나 부동산문제는 여전하다. 노무현 정부는 서민 주거안정을 위해 부동산가격의 안정, 부동산 가격상한제와 원가공개, 부동산거래의 투명성 확대 등 부동산 규제강화 정책을 추진하였다. 이명박 정부는 경기부양책의 일환으로 부동산거래 활성화를 위해 부동산 규제완화 정책을 추진하였다. 박근혜 정부 또한 경기부양을 위한 주택거래 활성화와 무주택자의 내 집 마련을 위한 금융대출의 완화 등 부동산 규제완화 정책을 추진하였다. 문재인 정부는 서민의 주거안정 및 실수요자 보호를 위해 부동산 규제강화 정책을 추진하였다.
이들 정책은 크게 부동산 규제강화와 규제완화로 구분된다. 그러나 역대정부가 추진한 부동산정책의 실효성은 낮은 것으로 평가된다. 부동산 시장실패는 곧 바로 정부의 정책실패로 나타났다. 서울･수도권 규제 중심의 부동산정책은 풍선효과와 나비효과로 지방에도 부동산 가격상승으로 이어졌다. 부동산 소유자를 압박하는 정책은 부동산 세입자에게 전가되는 현상으로 나타났다. 정부의 부동산 규제강화는 부동산시장과 서민주거의 불안정과 부동산 가격상승으로 나타났고, 부동산 규제완화는 오히려 역효과로 나타났다.
이로 볼 때 부동산문제를 야기하는 근본원인의 네 번째는 정부가 추진한 서울･수도권 중심의 정책적 요인이다. 따라서 부동산 문제해결을 위해서는 시장과 정부의 역할이 조화를 이루도록 해야 한다. 또한 정권교체에 따른 부동산정책의 단절과 악순환의 고리를 끊어야 한다.

다섯째는 부동산의 사회심리적 요인이다. 부동산시장의 참여자는 부동산에 대한 독특한 사회심리적 특징을 갖는다. 부동산투자는 실패하지 않는다. 부동산투자는 서울･수도권에 하는 것이 다른 어떤 지역보다 유리하다. 부동산투자는 금융예금보다 수익이 크고 물가상승률보다 높다. 부동산시장은 주기가 있고 기다리면 기회가 온다.
이로 볼 때 부동산문제를 야기하는 다섯 번째 원인으로 부동산에 대한 사회심리적 요인을 들 수 있다. 이를 부동산의 사회학습효과라 한다. 따라서 부동산 문제해결을 위해서는 부동산 불패라는 신화에 대한 사회심리적 요인을 제거해야 한다.

여섯째는 부동산의 정치적 요인이다. 부동산정책은 정치의 영향을 받는다. 현행 국회의원 정수는 인구수 기준으로 배분되고, 이는 서울･수도권에 국회의원 정수가 많다. 이로 인해 부동산 규제정책과 조세정책에 저항을 받게 된다.
정당은 정권창출을 목적으로 하고 유권자 여론에 민감하여 서울･수도권을 타겟으로 하는 부동산정책 입안에 직･간접으로 영향을 미친다. 이를 정치적 후견효과라 한다. 따라서 부동산문제를 해결하기 위해서는 각종 부동산정책이 정치로부터 자유로워야 한다.
또한 인구중심의 편향된 서울･수도권 정치권력구조에서 지역대표성을 보완하는 국회상원제의 도입이 필요하다. 이 경우 국민들의 정치불신을 최소화하기 위해 현재의 국회의원 정수는 유지하도록 한다.

이상의 논의를 요약하면 부동산문제의 근본원인은 부동산 소유편향의 국민의식, 서울･수도권의 부동산 무한수요와 유한공급의 수급 불균형과 이로 인한 부동산시장의 왜곡과 양극화, 역대정부의 부동산 규제완화와 규제강화의 악순환과 부동산정책의 일관성 결여, 부동산 자산증식수단의 학습효과, 서울･수도권의 지배적 정치권력이다.

따라서 부동산문제의 근본적 해법은 부동산 소유의식에서 사용의식으로의 전환, 서울･수도권의 과도한 집중에서 분산적 국토균형발전의 실효성 확보, 부동산시장의 왜곡에서 부동산 시장기능의 정상화, 부동산정책의 중장기적 일관성 유지, 부동산 조세정책을 통한 자산증식수단의 차단, 수도권 중심 정치권력구조의 개편과 국회상원제의 도입이 필요하다.
결론적으로 부동산정책은 부동산문제의 근본원인을 제거하는 정책수단을 적절하게 단기대책, 중장기 대책으로 구분하여 일관성 있게 추진할 때 성공할 것이다.

(사)한국지역균형연구원, 2020.11/ 일부 수정