유능한 정부/ 어떻게 정부정책의 성공은 가능한가? : 공공정책의 본질과 실천성의 확보 02/021

선거철만 되면 여야를 막론하고 후보들은 무수히 많은 정책공약들을 쏟아낸다. 당선이 되어서는 유권자에게 약속한 정책공약을 지키기 위해 무리한 정책과 사업을 추진하는 경우가 많다. 임기 초에는 정책초기라 문제가 드러나지 않으나, 시간이 지나면서 부작용이 나타나게 된다. 또한, 정부는 현안 정책문제에도 관심을 가지나 만족할만한 성과를 내지 못하고 있다.

왜 그런가? 필자는 공공정책의 본질에 대한 이해가 부족하기 때문이라고 생각한다. 여기서는 Aaron Wildavsky의 '정책계획' 개념을 원용하여 공공정책의 본질과 실천성 확보에 대해 논의해 보고자 한다.


먼저 공공정책의 본질에 대해 보자 .
첫째, 정책은 합리성이 기본이다. 합리성의 판단기준으로 형평성과 효율성, 그리고 실현가능성이 있으나, 주로 형평성과 효율성을 준거로 삼는다. 형평성은 사회적 약자에 대한 우선적 배려와 기회균등의 가치이다. 효율성은 정책의 경제적 가치를 중요시하는 개념이다. 새로운 정책 도입에는 정책영향평가가 중요하다. 선진 외국과 달리, 우리나라는 여전히 사전평가에 치중하고 있고, 여기에도 그 내용과 기간, 그리고 비용면에서 개선할 여지가 많다. 또한, 정부부처의 정책들을 보면 해당 부처 중심의 시각에서 실체적 합리성에 치중하고, 절차적 합리성의 고려와 역량이 부족하여 정책혼란을 가져오는 경우가 많다.

둘째, 정책은 미래통제 수단이다. 정책은 미래예측과 밀접하게 관련된다. 현대사회는 미래가 불확실하고 동태적이다. 정책은 의도한 사회적 결과보다 의도하지 않은 사회적 결과로 나타날 확률이 높아졌다. 그런가 하면 이해관계 집단에 대한 사회통제력이 크게 약화되었다. 다원적 민주사회로 이행하면서 다양한 목소리가 표출되기 때문이다. 따라서 정책형성은 정확한 미래예측과 정책분석을 기본으로 하고, 추진은 협력적 거버넌스체계로 설계되어야 한다.

셋째, 정책은 정부의 국정철학과 실천의지를 표현한 것이다. 정책은 국민의지와 사회적 실천의지가 담겨 있어야 한다. 국민의지는 국민 개개인의 선호가치를 종합한 국정지표로 설정된다. 사회적 실천의지는 임기 동안 국민의지를 실현할 구체적 추진전략과 실행수단이다. 이들 국정지표가 구체화되고 연차별로 국민이 공감하고 체감할 수 있는 정책이 추진될 때, 국민적 사회적 합의가 용이하게 형성될 수 있다.

넷째, 정책은 인과성과 합의형성이 중요하다. 정책의 인과성은 정책문제의 정의로부터 출발하고 정책문제가 되는 장애요인을 제거하면 바람직한 목표상태가 된다는 의미이다. 따라서 정책형성은 문제정의와 목표를 명확히 설정하고 최선의 수단을 찾는 과정이다.
한편 최근의 정책형성은 정책대상인 이해관계자와 정책관계자가 대화로 시작된다고 한다. 이 경우 정책대상을 명확히 해야 한다. 현대사회는 이해관계자 집단이 다양하다. 이제 정책형성은 이들을 대상으로 대화와 설득과정을 통해 합의형성을 이루는 정치적 교환거래관계로 인식해야 한다.

다섯째, 정책은 유기체와 같다. 정책은 정책환경에 영향을 받으면서 형성되고 집행되며, 의도한 성과로 나타나기도 하고 그렇지 않을 수도 있다. 이같은 정책결과를 수정･보완하는 정책 환류과정도 거친다. 대부분의 정책은 독립적이라기보다는 상호의존적이거나 상호보완적 관계에 있는 복잡체계이다. 정책의 추진과정도 중앙부처 간, 중앙정부와 지방정부, 그리고 민간부문과 긴밀한 협력관계가 요구된다. 따라서 정책은 그 추진과정에서 지속적으로 모니터링을 해야 하고 수정･보완해야 하는 일련의 연속적 유연적 순환체계이다.

여섯째, 정책은 정치적 권력과 사회구성원의 지지가 뒷받침되어야 한다. 정책의 권력은 정치적 실현가능성을 의미한다. 정책이 성공적으로 집행되기 위해서는 국민공감과 이해관계자 간 합의, 그리고 정치적 지지가 중요하다. 대부분의 정책은 국회의 입법과정이 요구된다. 따라서 정책과 정치를 일원론적으로 보는 견해도 많다. 따라서 국회와 소통하고 국민공감을 확대하기 위해 실효성있는 정책홍보와 투명성 확보를 위한 노력이 요구된다.

일곱째, 성공적인 정책은 신념체계의 형성이 중요하다. 신념은 정책의 당위성과 정당성에 대한 믿음이다. 공무원 개개인이 자기 직무에 대한 자긍심과 함께 확고한 신념이 요구된다. 국민의 공복으로서의 소명의식과 국민복지 증진이라는 공통목표로 매진할 때, 국민이 행복한 국가가 된다.


이를 종합하여 공공정책의 실천성 확보를 위한 제언을 하면 다음과 같다.
첫째는 정책형성과 집행,그리고  평가체계의 절차적 민주성과 합리성, 그리고 투명성을 확보해야 한다.
둘째는 정책대상집단과의 부단한 소통과 국민과의 정책 공감대를 형성해야 한다.
셋째는 당･정･청의 원활한 협조체제를 구축해야 한다.
넷째는 정부 내에서 정책컨트롤타워의 가동과 정부부처 간 협업체계를 구축해야 한다.
다섯째는 중앙정부와 지방정부 간 합리적 권한과 재정배분을 포함한 실질적 지방분권의 확대이다.
여섯째는 공무원의 소명의식과 정책역량의 강화가 필요하다.
일곱째는 일반 국민과 정치권, 그리고 언론은 5년 단임 대통령 중심제라는 정치체제 환경 속에서 각종 정책에 대한 지속적 모니터링과 함께 가치중립적이고 객관적 평가에 기반한 정책지지와 건전한 비판이 요구된다.

대구일보, 2015.2.3/ 일부 수정

그림 / 김미예 (2021)