지방1/ 차기정부의 에너지정책은 어떠해야 하는가? : 문재인 정부의 에너지정책과 지방의 영향 24/023

에너지는 인간생활을 가능케 하는 필수 SOC이다. 남북분단 전에는 북한의 수력발전이 주된 공급원이었다. 이후 화력에서 수력과 원전으로 그리고 신재생으로 이어져 오고 있다. 여기에서 화력은 미세먼지가 원전은 안전이 그리고 수력과 신재생은 민원과 지형적 여건에 제약을 받는다.
필자는 우리의 에너지정책이 에너지믹스원칙과 맥시민전략이 최선이라고 생각한다. 에너지믹스는 에너지 공급원의 적정배합원칙을 말하고 맥시민전략은 에너지원별 장점은 극대화하고 단점은 최소화하는전략을 말한다.
지금은 대선 후보들의 에너지 정책공약에 대한 국민들의 관심과 지역적 관심이 필요한 때이다.


문재인 정부 에너지정책의 키워드는 탈원전과 신재생에너지이다. 이들 정책에 대한 논란은 아직도 진행 중이다. 특히 신고리 5･6호기 원전건설은 공론화위의 구성과 활동결과에 따라 정부가 최종결정한다는 전제하에 잠정 중단되었으나 아직도 멈춰 서있다.
2017년 필자가 주관한 안민포럼은 문정부 초기에 제2차 정책세미나로 ‘원전없는 사회는 가능한가? 와 신재생에너지의 수급전망’이라는 주제로 발표와 토론을 가졌다.

여기서는 문정부의 에너지 정책과 지방의 영향과 대응에 대해 논의해 본다.
에너지정책은 크게 수요관리, 공급관리, 안전관리의 세 가지로 구분된다.
과거 이명박 정부는 녹색성장과 신재생에너지 공급에 관심이 많았고 박근혜 정부는 원전으로 수요에 대응하였다. 문재인 정부는 에너지공급과 안전에 정책의 우선순위를 두었다.

그러면 우리나라 에너지공급은 어떻게 구성되고 있는가를 보자. 한전 2016년 자료에 의하면 원전이 29.97%, 석탄화력은 39.56%, 유류･가스 화력은 24.99%, 수력･신재생은 5.47%이었다. 지금은 에너지경제연구원의 에너지 통계월보 2021년 12월 기준으로 석유제품 41.5%, LNG 15.6%, 유연탄 23.7%, 원자력 10.7%, 무연탄 1.2% 수력 신재생 기타 7.1%로 변화되었다. 원전과 석탄화력은 크게 줄고 석유제품 LNG와 수력 신재생은 크게 늘었다. 이는 문재인 정부의 탈원전과 신재생에너지 공급정책의 결과이다.

문정부 에너지정책 전환의 배경은 원전의 안전과 석탄화력의 미세먼지이었으나 수력･신재생은 토지 형질변경으로 인한 환경훼손과 주민갈등이 문제로 지적되고 있다.

먼저 문재인 정부의 에너지정책은 탈원전정책으로 안전한 에너지로 전환, 친환경 미래 에너지 발굴･육성, 그리고 신기후체제에 대한 견실한 이행체계의 구축이라는 세 가지로 요약된다.

첫째, 탈원전정책은 탈원전 로드맵 수립을 통해 단계적으로 원전제로시대로 이행하여 현재의 편향적이고 집중적인 전원을 분산형 전원체제로 확대하는 것이었다. 2017년 한전 자료로 우리나라의 원전은 가동중 24기, 건설중 5기, 준비중 4기, 영구정지 1기이었다. 2022년 기준으로 가동중은 그대로이나 건설과 준비는 중단되거나 아예 없고 영구정지가 2기로 1기가 늘었다. 여전히 원전밀집도는 상위 5개국에 속하고 원전은 밀집도가 높을수록 안전사고 시 위험성이 높은 것으로 알려져 있다.
반면에 세계 원전비중은 지난 25년 동안 7% 수준으로 감소하는 추세이었으나 2021년 8월에 국제원자력기구(IAEA)에서 발표한 자료에 의하면 향후 세계 원전비중이 2020년 10%에서 2050년 12%로 확대될 것으로 전망하고 있다.
이로 볼 때 문정부의 탈원전정책은 국민의 안전을 우선한 정책으로 일견 이해가 되나 지난 공론화위의 미션이 신고리 5･6호기 원전건설 중단보다 더 큰 차원의 탈원전과 분산형 전원체계에 대한 국민적 사회적 합의가 선행되었으면 좋았을 것이다.

둘째, 2020년 8월에 통상산업자원부에서 수립한 신재생에너지 기술개발 및 이용보급 기본계획에 의하면 신재생에너지 비중은 2019년 5.6%에서 2034년 까지 25.8%로 대폭 확대하고 에너지 신산업 육성과 저탄소･고효율 구조로 전환하는 것을 목표로 설정하고 있다. 당시 문정부 집권 초기에 신재생에너지 확대를 위해 소규모사업자의 참여여건과 기업투자여건을 개선한다고 하였다. 에너지 다소비 경제구조를 친환경･고효율 구조로 전환하고 실효성있는 서민층 에너지복지를 강화한다고도 하였다. 그러나 성과는 당초 목표에 크게 미치지 못하였다.
최근 유럽계 에너지분야 전문컨설팅업체인 에너데이터 조사에 따르면 2019년 OECD 30개 조사국가 평균이 27.2%이고 한국은 4.8%로 우리나라의 재생에너지 비중은 최하위 수준이다. 우리의 재생에너지 발전비중은 2009년 1.7%에서 2019년 4.8%로 3.1% 증가하는데 그쳤다. 이는 역대정부의 집중형 전원정책과 신재생에너지 공급에 따른 주민갈등, 국토공간의 지형적 여건, 지방의 각종 행위규제, 기업환경의 열악 등이 원인이다.

셋째, 대외적으로 신기후체제에 대한 이행체계 구축을 위해 온실가스 배출전망 대비 상당한 수준의 감축이 었다. 이를 위해서는 몇가지 선행조건이 필요하다. 기후변화, 대기오염, 에너지의 통합관리로 저탄소 경제와 기후변화 위기로 부터 안전사회를 구축해야 한다. 에너지정책의 지속성과 안전성이 확보되어야 한다. 온실가스 감축을 위해 배출권거래제가 정상적으로 작동해야 한다.  에너지 세제개편과 공공부문의 선도적 역할, 그리고 사회전반의 기후변화 적응역량이 강화되어야 한다. 이와 같은 선행조건에서 문정부는 크게  진전을 이루지 못했다. 이는 어느 한 정부만의 책무가 아닌 것은 분명하다. 역대정부가  지속적으로 추진해야 할 필수과제이다.  그러나 현실은 정부에 따라 정책의 우선순위와 추진 강도가 다르고 지속적이지 못하다.
필자는  문정부의 에너지정책이 지나친 탈원전과 신새생 에너지정책의 방향성에 문제가 있었다고 생각한다. 일반 국민들은 문정부 에너지 수급정책의 급격한 변화에 대해 정책신뢰가 낮은 편이다. 이는 탈원전으로 인한 에너지 수급의 불완전성과 재생에너지의 불확실성 그리고 에너지 가격상승에 대한 거부감이 이유이다.  문정부 집권 초기에는 한전의 에너지 생산원가가 낮았으나 최근에는 급격히 상승한 것을 보면 알 수 있다.  차기정부에서는 전기료 상승의 압박을 피할 수 없을지도 모른다.
차기정부의 에너지정책은 에너지 공급원에 대한 적정배합원칙(optimum mix principle)의 합리적 선택이 무엇보다 중요하다.

다음으로 문정부의 탈원전과 신재생 에너지정책으로 인한 지방의 영향과 대응에 대해 경북을 중심으로 논의해 보자. 경북은 문정부의 탈원전정책과 신재생에너지정책으로 가장 큰 영향을 받았고 지금은 지역의 최대 현안과제가 되었다. 그간 경북은 역대정부의 에너지정책에 적극적으로 협력해 왔다. 타지역에서 혐오시설로 기피한 원전이 우리나라 전체의 약 절반이 입지해 있다. 따라서 경북은 동해안 원자력 클러스터 사업을 지속적으로 추진해 왔다. 또한 김천 혁신도시에 한국전력기술이 입지했고, 중･저준위 방폐장과 한수원이 경주에 이전해 왔다. 그간 경북도와 시･군, 기업 등에 원자력 관련 투자가 많았고 원전관련 인력양성을 위해 대학에 학과가 설립되었다. 그러나 문정부의 탈원전정책에 따라 직접 이해당사자가 된 경북도와 일부 시･군, 그리고 대학은 낭패를 보았다.
최근 경북도는 원전해체산업의 핵심 역할을 담당할 중수로해체기술원을 경주에 유치하였다. 그러나 태양광발전과 풍력발전의 신재생에너지 확대에는 서해안 지자체에 상대적으로 우선순위가 밀렸다.
그간 경북도와 해당 시･군은 국가정책과 지방의 이해가 상충될 때 활용되는 최대최소전략(maximin strategy)도 모색하였으나 만족할만한 성과는 이루지 못했다. 이 전략은 불확실성하에서 위험을 회피하거나 피해는 최소화하고 효과는 극대화하는 전략이다.

결론적으로 문정부는 탈원전과 신재생에너지의 정책지향으로 우리나라 여건에 적합한 에너지 적정배합원칙의 합리적 선택을 벗어났다. 이에 따라 그간 정부의 에너지정책과 함께 한 경북도와 해당 시･군은 여러가지 불리한 상황에 직면하였고 많은 불편을 감내해 왔다.
바라건대 차기정부의 합리적 에너지정책과 경북의 현안과제가 동시에 해결되기를 기대한다.

(사)한국지역균형연구원 뉴스레터, 안민포럼, 2017.8.30/ 수정

그림 / 김미예 (2021)