이성근교수의 함께 살아가는 세상

인공지능(AI)은 4차 산업혁명을 선도하는 기술이다. 기업과 정부는 이에 대한 투자에 적극적이다. 또한 대학도 인공지능 관련학과를 설치하고 인재양성에 열심이다.
필자가 인공지능 개념을 처음 접한 것은 1985년 미국 대학 도시계획 강의실에서였다. 인공지능의 개념과 활용분야 그리고 영향에 대한 내용이었다. 인공지능 기술이 발달하면 도시계획분야인 토지이용계획 및 관리에도 활용이 가능하고 도시계획가의 직업에도 큰 변화가 일어날 것이라고 하였다. 이로부터 벌써 36년의 세월이 흘렀다. 지금은 우리 생활의 도처에 AI 기술이 활용되고 있다. TV의 기가지니, 코드제로 AI 청소기, AI 기술을 활용한 자동차 , 자율주행차, 로봇, 이미지 분류, 스팸메일 필터링, 기계번역 기술 등 무수히 많다. 이 글에서는 AI의 개념과 배경, 영향과 과제에 대해 소개해 보고자 한다.


수년 전 세계 최고의 프로기사 이세돌 9단과 구글 딥마인드의 인공지능 알파고의 대국이 세기의 대결로 전 세계적 관심을 끌었다.
바둑은 인류가 고안한 가장 복잡한 게임이라고 한다. 계산과 직관이 필요하고 패턴인식과 계획능력도 결합되어야 하기 때문이다. 일부 가정에서는 자녀의 지능개발을 위해 바둑을 가르치기도 한다.
따라서 바둑은 인공지능의 대표적 도전과제라고 한다. 이세돌과 알파고의 대결은 인간과 인간이 만든 기계와의 게임이었다. 다시 말해 인간지능과 인공지능의 대결이었다.

그러면 인공지능(Artificial Intelligence: AI)은 무엇인가? 이는 인간이 과학기술로 만들어낸 지능이다. 인공지능은 인간의 학습능력과 추론능력, 지각능력, 언어의 이해능력 등을 컴퓨터 프로그램으로 실현한 기술을 말한다. 인공지능은 지능로봇, 사물인터넷과 더불어 4차 산업혁명의 주체로 불리고 있다.

여기서는 인공지능의 발달과 활용분야 그리고 미래과제에 대해 논의해 보기로 한다.
인공지능의 역사는 1950년 영국의 수학자 앨런 튜링이 인공지능 컴퓨터에 대한 연구가 시작이다. 미국 다트머스대 존 매카시 박사가 AI라는 용어를 처음 사용하였다. 또한 미국 대학을 중심으로 인공신경망과 같은 알고리즘 단위에서 진화해왔다. 그러나 90년대 말 진화한 알고리즘이 대형컴퓨터로 빅데이터를 분석하고 처리하면서 과거에는 불가능했던 작업들을 할 수 있게 되면서 크게 발전하였다.
현대에는 정보기술의 여러 분야에서 인공지능적 요소를 도입하여 해당분야의 문제해결에 활용하려는 시도가 매우 활발하다. 이와 같은 인공지능의 활용은 유전학, 기후, 에너지, 질병, 물리학, 거시경제, 정책계획 등 다양한 분야의 해법을 찾는데 도움이 될 전망이다.
알파고를 만든 딥마인드의 창업주 데미스 허사비스는 AI 프로젝트를 바둑에 그치지 않고 의료와 로봇, 스마트폰에 활용할 계획이라고 밝혔다.
앞으로 인공지능의 영역은 과학기술의 진전에 따라 크게 확대될 전망이고, 이 분야의 시장규모도 폭발적으로 증대될 것이다. 글로벌 AI 엔터프라이즈는 2025년 소프트웨어 매출이 390억 달러 규모이고 서비스 관련 매출은 1,500억 달러에 달할 것으로 전망하였다. 국내 AI 시장규모는 2025년 11조 원, 2030년 27.5조 원으로 전망하고 있다.

한편 인공지능의 긍정적 측면과 부정적 측면에 대한 논의도 뜨겁다. 인공지능이 인류의 삶의 질을 획기적으로 변화시키기도 하고 인류의 어두운 미래를 가져다 줄 것이라고도 한다.
전자는 인공지능이 인간에게 매우 편리하고 여유로운 일상을 살아 갈 수 있게 한다. 힘들고 복잡한 그리고 위험한 일을 기계가 대신한다. 모든 산업분야의 생산성 향상, 1인당 근무시간의 감소, 번역기술의 향상으로 언어장벽의 해소 등 인류문화의 일대 변혁을 가져다준다는 주장이다.
후자는 인공지능의 발전이 기계에 의한 인간지배를 가져온다는 우려이다. 정보기술혁명이 일자리의 양과 질에 영향을 미친데 이어 인터넷과 인공지능이 결합된 접속시대에는 일자리가 급격히 감소하는 일자리 절벽시대로 나타날 수 있다는 것이다. 어쨌든 인공지능이 대세라는데는 우리 모두가 공감한다.

그러면 우리나라의 인공지능 수준은 어떠한가? AI 전문가의 표현을 빌리면 국내 AI 기술은 미국, 일본, 중국에 비해 낮은 편이다. 전경련 관계자에 따르면 우리의 AI 경쟁력은 미국의 80.9% 수준이고 중국은 85.8% 수준으로 우리 보다 높다. 우리의 AI 논문 수는 세계 9위이고 논문 편당 인용 수는 조사 91개국 중 31위이며 특허 수 기반 AI 기술은 세계 100대 기업 연구기관은 삼성, LG, 현대차, 전자통신연구원의 4개 뿐이다.
다행히 수년 전 부터 과학기술정보통신부가 인공지능과 가상현실, 클라우드 등 ICT융합분야의 지원강화 방안을 발표하고 지원을 확대하고 있다.
대구･경북은 IT관련 R&D와 산업, 한국뇌연구원, 첨단의료복합단지, 한국로봇산업진흥원 등이 집적되어 있어 인공지능분야에 비교우위가 있고 전략적으로 투자에 집중하고 있다.

마지막으로 전 세계적 관심사인 인공지능의 미래 과제를 보자.
첫째, 인공지능을 치밀하게 분석하고 관리하는 시스템을 구축해야 한다. 엄격한 통제와 효율적인 관리방안을 포함한 인공지능의 미래전략을 확보해야 한다.
둘째, 인간의 일자리문제를 해결해야 한다. 인공지능과 인간이 공존하는 방법을 찾아야 한다.
셋째, 인공지능의 윤리강령을 마련해야 한다. 인간이 소중하게 여기는 가치와 행동을 인공지능에 설계해야 한다.

사람이 인공지능을 만들고 인공지능은 세상을 변화시키는 인공지능시대가 도래하고 있다. 지금 인류는 미완성인 인공지능시대를 대비하는 공존의 지혜를 준비할 때이다.

대구일보, 2016.3.15/ 일부 수정

에너지는 인간생활을 가능케 하는 필수 SOC이다. 남북분단 전에는 북한의 수력발전이 주된 공급원이었다. 이후 화력에서 수력과 원전으로 그리고 신재생으로 이어져 오고 있다. 여기에서 화력은 미세먼지가 원전은 안전이 그리고 수력과 신재생은 민원과 지형적 여건에 제약을 받는다.
필자는 우리의 에너지정책이 에너지믹스원칙과 맥시민전략이 최선이라고 생각한다. 에너지믹스는 에너지 공급원의 적정배합원칙을 말하고 맥시민전략은 에너지원별 장점은 극대화하고 단점은 최소화하는전략을 말한다.
지금은 대선 후보들의 에너지 정책공약에 대한 국민들의 관심과 지역적 관심이 필요한 때이다.


문재인 정부 에너지정책의 키워드는 탈원전과 신재생에너지이다. 이들 정책에 대한 논란은 아직도 진행 중이다. 특히 신고리 5･6호기 원전건설은 공론화위의 구성과 활동결과에 따라 정부가 최종결정한다는 전제하에 잠정 중단되었으나 아직도 멈춰 서있다.
2017년 필자가 주관한 안민포럼은 문정부 초기에 제2차 정책세미나로 ‘원전없는 사회는 가능한가? 와 신재생에너지의 수급전망’이라는 주제로 발표와 토론을 가졌다.

여기서는 문정부의 에너지 정책과 지방의 영향과 대응에 대해 논의해 본다.
에너지정책은 크게 수요관리, 공급관리, 안전관리의 세 가지로 구분된다.
과거 이명박 정부는 녹색성장과 신재생에너지 공급에 관심이 많았고 박근혜 정부는 원전으로 수요에 대응하였다. 문재인 정부는 에너지공급과 안전에 정책의 우선순위를 두었다.

그러면 우리나라 에너지공급은 어떻게 구성되고 있는가를 보자. 한전 2016년 자료에 의하면 원전이 29.97%, 석탄화력은 39.56%, 유류･가스 화력은 24.99%, 수력･신재생은 5.47%이었다. 지금은 에너지경제연구원의 에너지 통계월보 2021년 12월 기준으로 석유제품 41.5%, LNG 15.6%, 유연탄 23.7%, 원자력 10.7%, 무연탄 1.2% 수력 신재생 기타 7.1%로 변화되었다. 원전과 석탄화력은 크게 줄고 석유제품 LNG와 수력 신재생은 크게 늘었다. 이는 문재인 정부의 탈원전과 신재생에너지 공급정책의 결과이다.

문정부 에너지정책 전환의 배경은 원전의 안전과 석탄화력의 미세먼지이었으나 수력･신재생은 토지 형질변경으로 인한 환경훼손과 주민갈등이 문제로 지적되고 있다.

먼저 문재인 정부의 에너지정책은 탈원전정책으로 안전한 에너지로 전환, 친환경 미래 에너지 발굴･육성, 그리고 신기후체제에 대한 견실한 이행체계의 구축이라는 세 가지로 요약된다.

첫째, 탈원전정책은 탈원전 로드맵 수립을 통해 단계적으로 원전제로시대로 이행하여 현재의 편향적이고 집중적인 전원을 분산형 전원체제로 확대하는 것이었다. 2017년 한전 자료로 우리나라의 원전은 가동중 24기, 건설중 5기, 준비중 4기, 영구정지 1기이었다. 2022년 기준으로 가동중은 그대로이나 건설과 준비는 중단되거나 아예 없고 영구정지가 2기로 1기가 늘었다. 여전히 원전밀집도는 상위 5개국에 속하고 원전은 밀집도가 높을수록 안전사고 시 위험성이 높은 것으로 알려져 있다.
반면에 세계 원전비중은 지난 25년 동안 7% 수준으로 감소하는 추세이었으나 2021년 8월에 국제원자력기구(IAEA)에서 발표한 자료에 의하면 향후 세계 원전비중이 2020년 10%에서 2050년 12%로 확대될 것으로 전망하고 있다.
이로 볼 때 문정부의 탈원전정책은 국민의 안전을 우선한 정책으로 일견 이해가 되나 지난 공론화위의 미션이 신고리 5･6호기 원전건설 중단보다 더 큰 차원의 탈원전과 분산형 전원체계에 대한 국민적 사회적 합의가 선행되었으면 좋았을 것이다.

둘째, 2020년 8월에 통상산업자원부에서 수립한 신재생에너지 기술개발 및 이용보급 기본계획에 의하면 신재생에너지 비중은 2019년 5.6%에서 2034년 까지 25.8%로 대폭 확대하고 에너지 신산업 육성과 저탄소･고효율 구조로 전환하는 것을 목표로 설정하고 있다. 당시 문정부 집권 초기에 신재생에너지 확대를 위해 소규모사업자의 참여여건과 기업투자여건을 개선한다고 하였다. 에너지 다소비 경제구조를 친환경･고효율 구조로 전환하고 실효성있는 서민층 에너지복지를 강화한다고도 하였다. 그러나 성과는 당초 목표에 크게 미치지 못하였다.
최근 유럽계 에너지분야 전문컨설팅업체인 에너데이터 조사에 따르면 2019년 OECD 30개 조사국가 평균이 27.2%이고 한국은 4.8%로 우리나라의 재생에너지 비중은 최하위 수준이다. 우리의 재생에너지 발전비중은 2009년 1.7%에서 2019년 4.8%로 3.1% 증가하는데 그쳤다. 이는 역대정부의 집중형 전원정책과 신재생에너지 공급에 따른 주민갈등, 국토공간의 지형적 여건, 지방의 각종 행위규제, 기업환경의 열악 등이 원인이다.

셋째, 대외적으로 신기후체제에 대한 이행체계 구축을 위해 온실가스 배출전망 대비 상당한 수준의 감축이 었다. 이를 위해서는 몇가지 선행조건이 필요하다. 기후변화, 대기오염, 에너지의 통합관리로 저탄소 경제와 기후변화 위기로 부터 안전사회를 구축해야 한다. 에너지정책의 지속성과 안전성이 확보되어야 한다. 온실가스 감축을 위해 배출권거래제가 정상적으로 작동해야 한다.  에너지 세제개편과 공공부문의 선도적 역할, 그리고 사회전반의 기후변화 적응역량이 강화되어야 한다. 이와 같은 선행조건에서 문정부는 크게  진전을 이루지 못했다. 이는 어느 한 정부만의 책무가 아닌 것은 분명하다. 역대정부가  지속적으로 추진해야 할 필수과제이다.  그러나 현실은 정부에 따라 정책의 우선순위와 추진 강도가 다르고 지속적이지 못하다.
필자는  문정부의 에너지정책이 지나친 탈원전과 신새생 에너지정책의 방향성에 문제가 있었다고 생각한다. 일반 국민들은 문정부 에너지 수급정책의 급격한 변화에 대해 정책신뢰가 낮은 편이다. 이는 탈원전으로 인한 에너지 수급의 불완전성과 재생에너지의 불확실성 그리고 에너지 가격상승에 대한 거부감이 이유이다.  문정부 집권 초기에는 한전의 에너지 생산원가가 낮았으나 최근에는 급격히 상승한 것을 보면 알 수 있다.  차기정부에서는 전기료 상승의 압박을 피할 수 없을지도 모른다.
차기정부의 에너지정책은 에너지 공급원에 대한 적정배합원칙(optimum mix principle)의 합리적 선택이 무엇보다 중요하다.

다음으로 문정부의 탈원전과 신재생 에너지정책으로 인한 지방의 영향과 대응에 대해 경북을 중심으로 논의해 보자. 경북은 문정부의 탈원전정책과 신재생에너지정책으로 가장 큰 영향을 받았고 지금은 지역의 최대 현안과제가 되었다. 그간 경북은 역대정부의 에너지정책에 적극적으로 협력해 왔다. 타지역에서 혐오시설로 기피한 원전이 우리나라 전체의 약 절반이 입지해 있다. 따라서 경북은 동해안 원자력 클러스터 사업을 지속적으로 추진해 왔다. 또한 김천 혁신도시에 한국전력기술이 입지했고, 중･저준위 방폐장과 한수원이 경주에 이전해 왔다. 그간 경북도와 시･군, 기업 등에 원자력 관련 투자가 많았고 원전관련 인력양성을 위해 대학에 학과가 설립되었다. 그러나 문정부의 탈원전정책에 따라 직접 이해당사자가 된 경북도와 일부 시･군, 그리고 대학은 낭패를 보았다.
최근 경북도는 원전해체산업의 핵심 역할을 담당할 중수로해체기술원을 경주에 유치하였다. 그러나 태양광발전과 풍력발전의 신재생에너지 확대에는 서해안 지자체에 상대적으로 우선순위가 밀렸다.
그간 경북도와 해당 시･군은 국가정책과 지방의 이해가 상충될 때 활용되는 최대최소전략(maximin strategy)도 모색하였으나 만족할만한 성과는 이루지 못했다. 이 전략은 불확실성하에서 위험을 회피하거나 피해는 최소화하고 효과는 극대화하는 전략이다.

결론적으로 문정부는 탈원전과 신재생에너지의 정책지향으로 우리나라 여건에 적합한 에너지 적정배합원칙의 합리적 선택을 벗어났다. 이에 따라 그간 정부의 에너지정책과 함께 한 경북도와 해당 시･군은 여러가지 불리한 상황에 직면하였고 많은 불편을 감내해 왔다.
바라건대 차기정부의 합리적 에너지정책과 경북의 현안과제가 동시에 해결되기를 기대한다.

(사)한국지역균형연구원 뉴스레터, 안민포럼, 2017.8.30/ 수정

필자의 고향은 낙동강 유역에 위치한 창녕 유어 광산이다. 유어의 지명은 놀 유 고기잡을 어 이다. 광산은 빛 광 메 산을 쓴다. 유어는 낙동강에 유래하고 광산은 마을 인근에 있었던 광산 늪에 유래한다. 마을 인근의 광산 늪은 70년대 개발시대에 농토로 변화되었다. 필자는 1998년 3월 2일에 국제습지조약 보존습지로 지정된 우포 늪이 있으나 사라진 광산 늪이 훨씬 자연적이었다고 생각한다.

한편 필자는 대학에서 교양과목으로 ‘국토와 환경의 이해’와 ‘녹색성장사회의 이해’를 개설하고 강의했다. 또한 ｢국토와 환경의 이해｣(영남대 출판부), ｢녹색성장과 지역경영｣(공저, 영남대 출판부), ｢기후변화와 녹색성장｣(공저, 법문사), ｢녹색경영론｣(공저, 법문사)를 출판하였다. 그리고 4대강(낙동강) 정비사업의 정책자문위원으로 활동하였다.

문재인 정부에서는 4대강 정비사업의 과실에 대한 논란이 많았다.
여기서는 과거 이명박 정부에서 추진한 4대강 정비사업의 교훈과 차기 정부의 정책방향에 대해 제언해 보기로 한다.

먼저 4대강 정비사업의 정책배경에 대해 살펴보자. 4대강 정비사업은 기후변화와 지구온난화에 대응하는 녹색성장정책의 핵심사업으로 추진되었다. 이 사업은 신규 수자원의 확보와 수질개선, 홍수조절 능력, 여가 문화공간의 확충, 그리고 지역경제 활성화가 구체적인 목표였다.
그러나 사업이전과 추진과정 그리고 사업이후에도 끊임없이 문제제기가 있었다. 분명한 것은 기후변화와 지구온난화, 녹색성장, 그리고 물에 대한 전 지구적 관심이 고조되고 있다는 사실이다. 특히 세계인구의 1/3이 물 부족에 시달리고 있다.

그러면 우리의 사정은 어떠한가? 우리는 이미 UN이 분류한 물 부족국가군에 속한다. 우리의 연평균 강수량은 1천 283㎜로 세계 연평균 강수량에 비해 많지만 인구 1인당 강수량은 세계 평균의 12%에 불과하다. 전체 수자원 총량 가운데 26%만이 이용되고 있다. 이는 동고서저라는 국토공간구조와 수도권과 일부 지역의 인구 및 산업집중, 그리고 계절별 강우 편중이 주된 요인이다. 또한 기후변화와 지구온난화로 인한 기상변화와 댐 건설과 같은 담수정책추진에 지역주민들의 반발로 더욱 물 수급의 장래전망을 어렵게 하고 있다.

다음으로 4대강 정비사업의 교훈에 대해 논의해 보자. 일반적으로 기후변화와 지구온난화와 같은 메가트렌드의 대응을 위해서는 네 가지 접근이 요구된다.

첫째는 상향적 접근이다. 당초 4대강 정비사업이 지류 하천 정비사업에서 시작하여 큰 강 정비사업으로 추진되어야 함을 의미한다. 그러나 4대강 정비사업은 국가 주도로 추진되다 보니 하향적 접근이 되었다. 문제가 되고 있는 4대강 보의 녹조와 퇴적물은 불가피한 현상으로 한시적 보 개방으로 해결될 일이 아니다.

둘째는 협업적 접근이다. 하천법상 하천 종류별로 중앙과 지방의 역할이 구분되어 있다. 애초 이 사업의 추진과정에서 야당의 반대가 있었고 일부 지방자치단체장들은 4대강 정비사업을 반대하였다. 따라서 4대강 정비사업은 시작부터 중앙과 지방의 협업적 접근에 한계가 있었다. 또한 정부 간 협업이 되지 않아 주민참여를 통한 오염원 차단과 같은 지류 하천정비와 병행하는 사업이 되지 못했다. 아직 우리 사회는 생산과 생활 그리고 여가를 포함하는 삶의 제반 방식이 환경친화적이지 못한 부분이 많다. 농촌 일부 주민은 동네 하천을 쓰레기 처분장으로 인식하고 있고 기업들은 환경윤리가 정착되지 않은 게 현실이다. 이 또한 4대강 녹조의 원인이 된다.

셋째는 지역적 접근이다. 강은 선(線)이자 면(面)으로 형성된다. 역대정부는 5년 단임의 대통령제하에서 대형 국책사업을 임기 내에 마무리해야 한다는 압박을 받게 된다. 또한 차기정부는 전임정부의 사업에 별로 호의적이지 못하다. 이로 인해 4대강 정비사업 또한 선적 면적인 접근보다는 보 건설과 주변지역사업에 집중하는 점적인 사업이 되었다.

넷째는 점진적 접근이다. 이는 정책의 우선순위에 따라 순차적으로 추진하는 것을 말한다. 4대강 정비사업은 동시에 모두 이루어졌다. 정부가 우선하여 필요한 정비대상을 선정하고 해당 지자체와 협의하거나 아니면 정비사업을 선호하는 지자체로부터 신청을 받아 먼저 시험적으로 시행하고 결과가 좋으면 계속사업으로 추진했더라면 하는 아쉬움이 있다. 이 경우 중앙정부와 지자체가 역할을 분담하고 협업적으로 추진할 수 있었을 것이다.

4대강 정비사업이 끝난 지 오래다. 이 사업의 편익과 긍정적 효과 보다는 비용과 부정적 효과만 부각되고 있다. 환경단체는 보를 개방하거나 완전히 철거해야 한다는 주장을 한다. 4대강 정비사업에 참여한 전문가는 모니터링과 다른 주문으로 신중하다.

필자의 의견은 차기정부 들어 4대강의 새로운 정책방향으로 문제를 보완하는 리모델링이 필요하다고 본다. 앞서 논의한 접근방법대로 정책 재설계와 정책추진이 필요하다. 미래 기후변화와 지구온난화, 녹색성장, 그리고 물 부족문제를 극복하는데 4대강은 매우 중요하다. 이를 위해 제2의 4대강 정비사업을 시작해야 한다. 빠르면 빠를수록 좋다. 지류 하천과 오염원에서부터 시작하는 상향적 접근, 지역주민과 시민단체 그리고 기초지자체가 참여하는 협업적 접근, 그물망처럼 얽혀있는 강 유역을 통합적으로 관리하는 지역적 접근, 그리고 지역 선호와 정책의 우선순위에 따라 순차적으로 시행하는 점진적 접근이 요구된다.
4대강 리모델링사업은 과거 정권과 차기 정권의 합(合)의 정치, 현재와 미래를 지향하는 정책혁신의 성공사례가 되기를 기대한다.

대구일보, 2017.7.5/ 일부 수정

선거철만 되면 여야를 막론하고 후보들은 무수히 많은 정책공약들을 쏟아낸다. 당선이 되어서는 유권자에게 약속한 정책공약을 지키기 위해 무리한 정책과 사업을 추진하는 경우가 많다. 임기 초에는 정책초기라 문제가 드러나지 않으나, 시간이 지나면서 부작용이 나타나게 된다. 또한, 정부는 현안 정책문제에도 관심을 가지나 만족할만한 성과를 내지 못하고 있다.

왜 그런가? 필자는 공공정책의 본질에 대한 이해가 부족하기 때문이라고 생각한다. 여기서는 Aaron Wildavsky의 '정책계획' 개념을 원용하여 공공정책의 본질과 실천성 확보에 대해 논의해 보고자 한다.


먼저 공공정책의 본질에 대해 보자 .
첫째, 정책은 합리성이 기본이다. 합리성의 판단기준으로 형평성과 효율성, 그리고 실현가능성이 있으나, 주로 형평성과 효율성을 준거로 삼는다. 형평성은 사회적 약자에 대한 우선적 배려와 기회균등의 가치이다. 효율성은 정책의 경제적 가치를 중요시하는 개념이다. 새로운 정책 도입에는 정책영향평가가 중요하다. 선진 외국과 달리, 우리나라는 여전히 사전평가에 치중하고 있고, 여기에도 그 내용과 기간, 그리고 비용면에서 개선할 여지가 많다. 또한, 정부부처의 정책들을 보면 해당 부처 중심의 시각에서 실체적 합리성에 치중하고, 절차적 합리성의 고려와 역량이 부족하여 정책혼란을 가져오는 경우가 많다.

둘째, 정책은 미래통제 수단이다. 정책은 미래예측과 밀접하게 관련된다. 현대사회는 미래가 불확실하고 동태적이다. 정책은 의도한 사회적 결과보다 의도하지 않은 사회적 결과로 나타날 확률이 높아졌다. 그런가 하면 이해관계 집단에 대한 사회통제력이 크게 약화되었다. 다원적 민주사회로 이행하면서 다양한 목소리가 표출되기 때문이다. 따라서 정책형성은 정확한 미래예측과 정책분석을 기본으로 하고, 추진은 협력적 거버넌스체계로 설계되어야 한다.

셋째, 정책은 정부의 국정철학과 실천의지를 표현한 것이다. 정책은 국민의지와 사회적 실천의지가 담겨 있어야 한다. 국민의지는 국민 개개인의 선호가치를 종합한 국정지표로 설정된다. 사회적 실천의지는 임기 동안 국민의지를 실현할 구체적 추진전략과 실행수단이다. 이들 국정지표가 구체화되고 연차별로 국민이 공감하고 체감할 수 있는 정책이 추진될 때, 국민적 사회적 합의가 용이하게 형성될 수 있다.

넷째, 정책은 인과성과 합의형성이 중요하다. 정책의 인과성은 정책문제의 정의로부터 출발하고 정책문제가 되는 장애요인을 제거하면 바람직한 목표상태가 된다는 의미이다. 따라서 정책형성은 문제정의와 목표를 명확히 설정하고 최선의 수단을 찾는 과정이다.
한편 최근의 정책형성은 정책대상인 이해관계자와 정책관계자가 대화로 시작된다고 한다. 이 경우 정책대상을 명확히 해야 한다. 현대사회는 이해관계자 집단이 다양하다. 이제 정책형성은 이들을 대상으로 대화와 설득과정을 통해 합의형성을 이루는 정치적 교환거래관계로 인식해야 한다.

다섯째, 정책은 유기체와 같다. 정책은 정책환경에 영향을 받으면서 형성되고 집행되며, 의도한 성과로 나타나기도 하고 그렇지 않을 수도 있다. 이같은 정책결과를 수정･보완하는 정책 환류과정도 거친다. 대부분의 정책은 독립적이라기보다는 상호의존적이거나 상호보완적 관계에 있는 복잡체계이다. 정책의 추진과정도 중앙부처 간, 중앙정부와 지방정부, 그리고 민간부문과 긴밀한 협력관계가 요구된다. 따라서 정책은 그 추진과정에서 지속적으로 모니터링을 해야 하고 수정･보완해야 하는 일련의 연속적 유연적 순환체계이다.

여섯째, 정책은 정치적 권력과 사회구성원의 지지가 뒷받침되어야 한다. 정책의 권력은 정치적 실현가능성을 의미한다. 정책이 성공적으로 집행되기 위해서는 국민공감과 이해관계자 간 합의, 그리고 정치적 지지가 중요하다. 대부분의 정책은 국회의 입법과정이 요구된다. 따라서 정책과 정치를 일원론적으로 보는 견해도 많다. 따라서 국회와 소통하고 국민공감을 확대하기 위해 실효성있는 정책홍보와 투명성 확보를 위한 노력이 요구된다.

일곱째, 성공적인 정책은 신념체계의 형성이 중요하다. 신념은 정책의 당위성과 정당성에 대한 믿음이다. 공무원 개개인이 자기 직무에 대한 자긍심과 함께 확고한 신념이 요구된다. 국민의 공복으로서의 소명의식과 국민복지 증진이라는 공통목표로 매진할 때, 국민이 행복한 국가가 된다.


이를 종합하여 공공정책의 실천성 확보를 위한 제언을 하면 다음과 같다.
첫째는 정책형성과 집행,그리고  평가체계의 절차적 민주성과 합리성, 그리고 투명성을 확보해야 한다.
둘째는 정책대상집단과의 부단한 소통과 국민과의 정책 공감대를 형성해야 한다.
셋째는 당･정･청의 원활한 협조체제를 구축해야 한다.
넷째는 정부 내에서 정책컨트롤타워의 가동과 정부부처 간 협업체계를 구축해야 한다.
다섯째는 중앙정부와 지방정부 간 합리적 권한과 재정배분을 포함한 실질적 지방분권의 확대이다.
여섯째는 공무원의 소명의식과 정책역량의 강화가 필요하다.
일곱째는 일반 국민과 정치권, 그리고 언론은 5년 단임 대통령 중심제라는 정치체제 환경 속에서 각종 정책에 대한 지속적 모니터링과 함께 가치중립적이고 객관적 평가에 기반한 정책지지와 건전한 비판이 요구된다.

대구일보, 2015.2.3/ 일부 수정

2022년 임인년 흑호의 새해가 시작되었다. 새해는 어떤 의미를 갖는가? 필자는 새해를 한해의 끝이고 새해의 시작으로 본다. 그리스 철학자 헤라클레이토스는 원에서 끝은 시작이라 했다. 인간의 일생은 무수히 많은 끝과 시작의 연속이다. 교수를 평생 직업으로 살아온 필자 또한 그러하다.
오늘 새해 첫 날을 맞아 이 글을 읽는 모든 분들에게 건승과 평강을 기원드린다.



여기서는 우리에게 중요한 일들을 예측해 보고 소망을 논의해 보기로 한다.

첫째, 경제분야를 보자.
글로벌 경제체제에서는 경제성장의 국가 간 인과관계가 크다.
미 연준의 금리인상으로 우리 금융시장에 영향이 크다. 그간 내수 진작을 위한 통화팽창과 저금리정책으로 부동산 가격상승과 가계부채가 대폭 증가하였다. 이는  우리경제에 큰 부담으로 작용하게 될 전망이다.
정부는 글로벌 경제와 국내경제 동향에 대한 치밀한 분석과 대책이 요구된다.
무엇보다 정부는 영세소상공인과 자영업자 등 사회적 약자의 민생경제와 미래 희망인 청년의 일자리와 그리고 가계경제에 중요한 고용안정에 정책의 최우선순위를 두어야 한다.
또한 대기업의 글로벌 경쟁력은 유지발전하고 중소기업의 경잭력을 키우는 경대강소의 경제정책을 바란다.

둘째, 사회분야를 보자. 새해에도 여전히 고령화와 저출산은 중요한 화두이다. 특히 우리의 소규모 농촌은 사회지탱이 어렵다. 최근에 이촌향도 보다 이도향촌 초과현상이 나타났다는 것은 긍정적이다.
여전히 광역화와 과소화에 적극 대응해야 한다. 협업과 공유의 확대는 유효한 정책대안이 된다. 소유하면 손해보고 공유하면 이득이 많은 손소익공 세상을 만들어야 한다. 지금부터 지역사회 재구조화와 공공서비스 전달체계가 재설계되어야 한다. 바라건대 새해에는 도시를 떠나 농촌을 찾는 이도향촌과 수도권을 떠나 지방과 농촌을 향하는 이수향방을 촉진하는 실효성있는 정책이 전개되기를 바란다. 과거의 우리 사회가 크면 클수록 좋다는 다대익선 사회에서 작으면 작을수록 좋다는 소소익선과 다양할수록 좋다는 다다익선 사회를 지향해야 한다. 이는 국가균형발전과 지방을 살리는 최선의 길이다.

셋째, 교육･문화분야를 보자. 글로벌 시대에 요구되는 범우주적 보편타당한 가치관 형성과 남북분단이라는 특수한 상황에서 올바른 역사관 정립에 필요한 교육과정 운영이 요구된다. 이를 위해서는 이념적 편향성 교육으로부터 자유로와야 한다. 또한 4차 산업혁명시대에 요구되는 역량과 함께 공유와 협업사회에 필요한 인성과 덕성을 교육해야 한다.
최근 농어촌사회는 학령인구의 감소에 따른 지방교육의 붕괴와 교육기회의 불균등 그리고 교육재정의 효율화가 과제이다. 그간 일반자치와 교육자치의 관계 재정립, 교육감 선출제도의 개선 그리고 교육재정교부금제도의 개편과 교육재정 효율화를 위한 논의가 있었으나 사회적 합의를 이루지 못해 교육자치 개혁이 지지부진하였다. 새해에 범정부 차원의 교육자치 개혁을 기대해 본다.
지금 우리의 대학도 위기상황이다. 지방대학은 더욱 그러하다. 한계상황에 놓여있는 이들 대학위기를 극복하기 위해서는 교육부 주도가 아닌 대학 주도의 자기조절로 구조개혁이 일어나야 한다. 디지털 공유대학과 인접대학 간 협업시스템을 구축하고 운영하는 것도 대안이 된다. 아울러 한계상황의 대학정비를 위해서 대학구조개혁특별법과 같은 일정기간의 한시법 제정과 운영이 필요하다.
지금은 라이프 싸이클의 연장과 확대에 따라 평생학습의 시대가 되었다. 다양한 세대의 여가와 문화 그리고 삶의질 향상을 위해 평생학습이 더욱 활성화되어야 한다.
얼마전 유엔에서 인간의 기대수명을 120세로 발표하였다. 우리의 청소년세대는 경쟁기술 습득에 빠져있고 청장년세대는 일중독증에 걸려있다. 고령세대는 생산기술의 달인이나 생활기술은 왕초보 수준이다. 대부분의 은퇴세대는 은퇴이후의 삶에 대한 노계에 취약한 편이다. 새해 벽두에 우리 국민 모두가 생계/인생계획, 가계/가정계획, 노계와 같은 각자 필요한 계획을 세워보기를 바란다.

넷째, 사회복지분야를 보자. 새해에도 복지수요는 증가하고 소요예산도 대폭 증대될 전망이다. 우리 국민은 이번 코로나19 감염병에서 건강과 안전의 중요성을 새삼 인식하는 계기가 되었다. 국민 개개인은 물론 정부의 역할이 중요함을 알았다. 건강과 안전과 같은 사회복지는 예방복지와 투명복지 그리고 효율복지가 중요하다. 이를 위해서는 협업적 복지 거버넌스 시스템 구축이 선결과제가 된다.
필자는 새해 우리 모두 신계를 세워보자고 제안해 본다. 신계의 협의는 몸/건강관리이다. 광의로는 자신의 행실과 처신과 같은 몸가짐과 타인과의 인간관계 까지도 포함한다. 바른 인간관계는 5대 행복의 한 요소이다. 새해 우리 스스로 신계를 통해 자신의 건강은 물론 건강한 사회만들기에 나서 보자.

다섯째, 환경분야를 보자. 새해에도 기후위기와 지구온난화에 따른 녹색성장이 중요한 화두가 될 전망이다. 작년의 새로운 파리기후변화협약으로 국가별 온실가스감축 목표가 설정되었다. 우리나라도 이의 이행을 위한 각 분야의 체계적 준비와 동참이 요구된다. 지구살리기운동은 전국민적 참여와 전방위적 접근이 필요하다. 환경분야 종사자들만의 노력과 정부만의 책임으로 해결될 일이 아니다. 또한 새해에 들어서는 차기정부는 우리나라가 물부족국가로서 4대강 사업의 지속적 관리와 후속 보완사업이 추진되어야 함을 인식하기를 바란다. 지난 정부의 4대강 사업이 환경악이 아닌 환경선으로 작동하고 녹생성장사회로 다가가는 기회가 되기를 기대해 본다.

여섯째, 외교･국방분야를 보자. 차기정부는 어떤 분야보다 외교 국방분야에 확고한 원칙을 가지고 탁월한 역량을 발휘해야 한다. 여전히 미･일･중･러･북한과의 균형외교와 실리외교 그리고 안전외교가 대단히 중요하다. 한･일 외교관계 개선도 시급한 과제이다. 남북관계 협상도 지속적으로 해결해야 할 과제가 많다.

일곱째, 정치분야를 보자. 우리는 근대화과정을 통해 경제는 산업화, 정치는 민주화, 공간은 도시화, 문화는 세속화(대중화)를 크게 이루었다. 그러나 정치는 여전히 국민의식 수준에 미치지 못한 것으로 평가받고 있다. 금년 3월이 대선이다. 이어서 6월에는 지방자치단체장과 지방의원을 선출하는 지방선거가 치러진다. 이번 대선과 지방선거에서 미래를 내다보는 통찰력과 정확한 판단력 그리고 과감한 실천력을 갖춘 통판실의 역량을 갖춘 지도자가 선출되기를 바란다.
또한 우리 국민들은 생산적 국회와 국민을 위하는 정직하고 진정성있는 정치가를 원한다.
새해에는 국민 눈높이 수준에 맞는 품격있는 정치를 기대한다.

여덟째, 행정분야를 보자. 역대정부는 국민으로부터 크게 신뢰받지 못했다. 정권교체와 함께 그간의 정책들은 부정 당하고 저평가되었다. 또한 대다수의 전문가들은 각종 정책들이 구체성과 실천성이 미흡했다고 평가한다.
한편 새해 들어서는 차기정부의 정부형태가 분권과 협업체제로 이행되기를 바란다. 지방자치 30년이 지난 지금에도 권한과 재정이 중앙에 집중되어 있다. 차기정부에서는 중앙의 과도한 권한과 재정을 지방정부로 이양하는 이중양방의 큰 물꼬를 트기 바란다. 이가 곧 자율과 창의의 정부, 효율과 협업의 정부 그리고 국민이 신뢰하는 성과지향의 유능한 정부로 가는 길이다. 이를 위해서는 행정시스템과 일하는 방식이 혁신적으로 설계되고 성공적으로 실행되어야 할 것이다.

요약하면 차기정부가 들어서는 새해에도 글로벌 환경과 대내적 트렌드가 긍정적이지만은 않다. 차기정부는 이들 대내외 환경변화와 여건분석을 통해 정책들을 점검해야 한다.
아울러 전국민의 에너지를 결집하고 전방위적으로 협력을 이끌어내야 한다.
새해에는 상식의 해, 겸손의 해, 배려의 해, 관용의 해, 지혜의 해가 되기를 소망한다.

대구일보, 2015.12.29/ 수정

지금은 부동산시장의 안정과 부동산정책의 실효성 확보가 유능한 정부기능의 하나가 된다. 부동산이 인간생활에 필요불가결한 재화이나 시장실패와 정부실패가 반복되고 이의 사회정의가 요구되고 있기 때문이다.
부동산정책을 두고 완전히 시장기능에 맡겨라. 토지공개념을 확대하라. 부동산 불로소득을 전부 환수하라. 그린벨트 해제와 토지이용규제를 완화하여 주택공급을 확대하라 등 백가쟁명식 토론이 펼쳐진다. 부동산정책은 과거와 현재는 물론이고 미래에도 중요한 이슈가 될 것이다. 부동산문제는 하나의 정권이 단기간에 해결할 수 없다. 부동산문제는 복합적 요인과 인과성을 띠고 있기 때문이다.

그러면 부동산문제의 딜레마는 어디에 있는가? 필자는 부동산의 딜레마를 여섯 가지로 정리해 본다. 첫째, 부동산소유 욕구는 전 국민의 한결같은 마음이다. 둘째, 부동산문제의 중심은 서울/수도권에 있다. 셋째, 시중의 유동자금이 많으나 갈 곳이 없고 부동산관련 가계부채도 심각한 수준이다. 넷째, 부동산문제는 시장실패와 정책실패의 악순환에 있다. 다섯째, 부동산이 가장 좋은 자산증식수단이라는 국민의 믿음이다. 여섯째, 부동산정책은 정치로부터 자유로울 수 없다.

이 글은 부동산 문제해결을 위한 인과론적 접근에 대한 제안의 글이다. 여기서는 부동산 문제해결의 여섯 가지 딜레마를 중심으로 이의 근본원인과 해법에 대해 논의해 보기로 한다.

첫째는 부동산의 문화적 요인이다. 문화는 관습의 덩어리로 정의된다. 전통적인 농경사회를 농본사회라 불렀다. 농본사회는 토지가 중심이다. 농지소유 여부에 따라 지주계급과 소작농으로 구분되었다. 과거에서 현재까지 관통하는 토지관은 소유이다. 이와 같은 토지소유 욕구는 전형적인 국민의식으로 제도화되었다. 현대사회에서는 부동산자산 선호로 이어지고 있다.
부동산문제를 야기하는 근본원인의 첫 번째 요인은 부동산 소유편향의 국민의식과 부동산소유 관습효과이다. 따라서 부동산 문제해결에 문화적 접근이 요구된다.

둘째는 부동산의 지역적 요인이다. 부동산은 지역과 위치에 따라 다른 개별성을 가지고 있기 때문에 부동산문제는 지역에 따라 다르게 나타난다. 부동산의 지역적 요인은 도시화, 국지화, 양극화로 설명이 가능하다. 도시화는 도시로의 물리적 집적과 기능적 집적으로 나타난다. 도시화는 서울을 포함한 수도권과 지방 대도시의 집적문제로 나타난다. 국지화는 대도시의 중심과 양호한 학군 그리고 역세권에 나타난다. 부동산의 양극화는 수도권과 지방, 대도시내 중심지와 주변지역, 그리고 부동산 소유자와 세입자 간에 나타난다. 부동산문제는 도시화의 시작을 의미하고 국지화와 양극화는 현재 상황이고 미래에 나타날 현상이다.
부동산문제를 야기한 두 번째 요인은 서울･수도권 중심의 부동산 무한수요와 유한공급 그리고 가격상승의 증폭효과이다. 우리나라의 부동산문제는 서울에서 시작하고 서울에서 진행 중이며 서울의 미래이기도 하다. 따라서 부동산 문제해결을 위해서는 지역적 접근과 차등적 맞춤형 접근이 요구된다.

셋째는 경제적 요인이다. 이론적으로 가격은 수요곡선과 공급곡선이 만나는 점에서 결정된다. 그러나 부동산은 문화적 요인과 지역적 요인에 따라 수요와 공급에 영향을 미친다. 부동산시장에서는 공급이 수요를 따라가지 못해 가격상승으로 이어진다. 또한 부동산가격은 하방경직성을 갖고 있어 가격하락은 완만하고 가격상승은 가파르다. 최근 우리 경제의 저성장 기조에 따라 풍부한 시중 유동성 자금이 생산부문으로 흡수되지 못하고 부동산시장으로 유입되고 있다. 이러한 현상은 실물투자 기회의 축소와 정부의 투자활성화를 위한 저금리정책에 따라 부동산 가격상승의 원인이 되고 있다. 부동산문제를 야기한 세 번째 요인은 경제적 요인이다. 따라서 부동산 문제해결을 위해서는 왜곡된 시장실패를 극복해야 한다.

넷째는 정책적 요인이다. 역대정부는 부동산 시장실패에 대응하여 차별적인 부동산정책을 추진하였으나 부동산문제는 여전하다. 노무현 정부는 서민 주거안정을 위해 부동산가격의 안정, 부동산 가격상한제와 원가공개, 부동산거래의 투명성 확대 등 부동산 규제강화 정책을 추진하였다. 이명박 정부는 경기부양책의 일환으로 부동산거래 활성화를 위해 부동산 규제완화 정책을 추진하였다. 박근혜 정부 또한 경기부양을 위한 주택거래 활성화와 무주택자의 내 집 마련을 위한 금융대출의 완화 등 부동산 규제완화 정책을 추진하였다. 문재인 정부는 서민의 주거안정 및 실수요자 보호를 위해 부동산 규제강화 정책을 추진하였다.
이들 정책은 크게 부동산 규제강화와 규제완화로 구분된다. 그러나 역대정부가 추진한 부동산정책의 실효성은 낮은 것으로 평가된다. 부동산 시장실패는 곧 바로 정부의 정책실패로 나타났다. 서울･수도권 규제 중심의 부동산정책은 풍선효과와 나비효과로 지방에도 부동산 가격상승으로 이어졌다. 부동산 소유자를 압박하는 정책은 부동산 세입자에게 전가되는 현상으로 나타났다. 정부의 부동산 규제강화는 부동산시장과 서민주거의 불안정과 부동산 가격상승으로 나타났고, 부동산 규제완화는 오히려 역효과로 나타났다.
이로 볼 때 부동산문제를 야기하는 근본원인의 네 번째는 정부가 추진한 서울･수도권 중심의 정책적 요인이다. 따라서 부동산 문제해결을 위해서는 시장과 정부의 역할이 조화를 이루도록 해야 한다. 또한 정권교체에 따른 부동산정책의 단절과 악순환의 고리를 끊어야 한다.

다섯째는 부동산의 사회심리적 요인이다. 부동산시장의 참여자는 부동산에 대한 독특한 사회심리적 특징을 갖는다. 부동산투자는 실패하지 않는다. 부동산투자는 서울･수도권에 하는 것이 다른 어떤 지역보다 유리하다. 부동산투자는 금융예금보다 수익이 크고 물가상승률보다 높다. 부동산시장은 주기가 있고 기다리면 기회가 온다.
이로 볼 때 부동산문제를 야기하는 다섯 번째 원인으로 부동산에 대한 사회심리적 요인을 들 수 있다. 이를 부동산의 사회학습효과라 한다. 따라서 부동산 문제해결을 위해서는 부동산 불패라는 신화에 대한 사회심리적 요인을 제거해야 한다.

여섯째는 부동산의 정치적 요인이다. 부동산정책은 정치의 영향을 받는다. 현행 국회의원 정수는 인구수 기준으로 배분되고, 이는 서울･수도권에 국회의원 정수가 많다. 이로 인해 부동산 규제정책과 조세정책에 저항을 받게 된다.
정당은 정권창출을 목적으로 하고 유권자 여론에 민감하여 서울･수도권을 타겟으로 하는 부동산정책 입안에 직･간접으로 영향을 미친다. 이를 정치적 후견효과라 한다. 따라서 부동산문제를 해결하기 위해서는 각종 부동산정책이 정치로부터 자유로워야 한다.
또한 인구중심의 편향된 서울･수도권 정치권력구조에서 지역대표성을 보완하는 국회상원제의 도입이 필요하다. 이 경우 국민들의 정치불신을 최소화하기 위해 현재의 국회의원 정수는 유지하도록 한다.

이상의 논의를 요약하면 부동산문제의 근본원인은 부동산 소유편향의 국민의식, 서울･수도권의 부동산 무한수요와 유한공급의 수급 불균형과 이로 인한 부동산시장의 왜곡과 양극화, 역대정부의 부동산 규제완화와 규제강화의 악순환과 부동산정책의 일관성 결여, 부동산 자산증식수단의 학습효과, 서울･수도권의 지배적 정치권력이다.

따라서 부동산문제의 근본적 해법은 부동산 소유의식에서 사용의식으로의 전환, 서울･수도권의 과도한 집중에서 분산적 국토균형발전의 실효성 확보, 부동산시장의 왜곡에서 부동산 시장기능의 정상화, 부동산정책의 중장기적 일관성 유지, 부동산 조세정책을 통한 자산증식수단의 차단, 수도권 중심 정치권력구조의 개편과 국회상원제의 도입이 필요하다.
결론적으로 부동산정책은 부동산문제의 근본원인을 제거하는 정책수단을 적절하게 단기대책, 중장기 대책으로 구분하여 일관성 있게 추진할 때 성공할 것이다.

(사)한국지역균형연구원, 2020.11/ 일부 수정

우리의 청년세대는 양질의 교육을 받은 우수한 인적자본이다. 청년은 가정과 지역사회 그리고 국가의 소중한 혁신자산이다. 청년은 기성세대를 이어갈 미래의 역군이다. 청년의 희망이 한국의 미래이다.
청년에게 일자리는 왜 중요한가? 일자리는 인간 행복의 5대 요소 중 하나이고 청년에게도 마찬가지다. 특히 청년에게 일자리와 일정한 소득의 보장은 그 파급효과가 어느 세대보다 크다. 정부가 청년일자리 확대에 정책의 최우선을 두어야 하는 이유이다.

지금의 청년일자리 문제는 어디에 있는가?
첫째는 전체 일자리의 수급불균형이다. 일자리 공급이 국가경제의 저성장기조와 대기업의 구조조정으로 제한받고 있다. 반면 일자리 수요는 대학졸업자의 누적적 증가와 대기업과 공공분야 선호의 편향적 행태로 미스매치가 되고 있다.
둘째는 과학기술의 진보로 산업구조가 노동집약적 산업에서 기술집약적 산업으로 일자리가 하향추세라는 점이다.
셋째는 고령화의 진행으로 정년연장과 임금피크제의 도입으로 신규 일자리 수요가 축소되고 있다.
넷째는 대기업과 중소기업 간 임금과 근로조건의 양극화와 경직된 노동시장도 일자리 문제해결에 걸림돌이 되고 있다.
무엇보다 그간 역대정부가 추진한 청년일자리 정책은 예산대비 성과와 정책피드백이 미흡하였다.

여기서는 청년일자리 창출의 열 가지 해법에 대해 논의해 보기로 한다.
첫째는 글로벌 지향의 청년일자리 창출정책이 필요하다. 과거 우리나라의 경제성장정책은 수출기반모형이었다. 이제 컨텐츠를 달리하는 제2의 수출기반모형의 정책설계가 필요하다. 개도국과 후진국의 공통된 패턴은 에너지, 수자원, 항만, 공항, 신도시개발 등 인프라 구축에 관심이 많다. 이에 대응한 우리의 축적된 기술과 인재를 수출하는 전략이 요구된다. 이에는 에너지, 토목, 건축, 도시, 환경 등 분야가 해당된다.

둘째는 제조업 중심의 일자리에서 지식서비스산업의 일자리 창출로 방향전환이 요구된다. 최근 4차 산업혁명시대의 도래와 대응전략에 대한 논의가 활발하다. 이의 주요기술인 사물인터넷(IoT), 인공지능, 로봇, 나노기술, 3D 프린터의 산업발전은 일자리에 일대 혁명이 일어난다. 정부는 지식서비스산업과 미래 먹거리 신제조산업의 육성을 위한 인재양성에 정책의 우선순위를 두어야 한다.

셋째는 제2의 창업 붐을 조성해야 한다. 한국은 대규모 장치산업에서 성공신화를 일궈냈다. 이들 성공신화기업들이 글로벌 경기침체로 구조조정이 한창이다. 이제 유연적 산업구조로 변화해야 한다. 이의 해답이 우수한 인재들의 아이디어로 창업에 뛰어들 수 있는 창업생태계를 확대 재생산하는 것이다. ‘뿌리고(spray) 기도하라(pray)’라는 벤처창업기업의 경구가 있다. 한때 미국경제가 어려웠지만 이의 극복에 실리콘벨리가 중요한 역할을 하였다.

넷째는 정부가 추진하고 있는 일자리 창출의 추진시책을 조밀한 협업시스템으로 구축하는 것이다. 이는 계획, 예산, 집행, 모니터링, 평가, 환류에 이르기까지 수직적 수평적으로 일회성이 아닌 지속적으로 협력하는 시스템이다.

다섯째는 국가주도의 전략산업시책과 대학인력양성사업을 투입형에서 산출형과 병행할 필요가 있다. 그간 역대정부에서 국가･지역 전략산업에 필요한 대학인력양성사업을 대학자율보다는 정부주도로 추진해왔고 이에 대한 평가도 있었으나 이는 계획대비 실적평가가 중심이었다. 이들 분야에서 정부지원이 종료되고 성과가 지속되고 있는지 점검해 볼 필요가 있다.

여섯째는 기업의 청년일자리 고용의 선진화와 노사관계의 상생적 협력문화의 정착이다. 청년일자리 확대를 위해서는 임금피크제와 정년연장, 정규직과 비정규직, 청년고용할당제, 근로자임금과 노동생산성, 기업윤리와 보상체계, 노동개혁 등이 합리적으로 조정되어야 한다.

일곱째는 청년의 자조적 일자리 창출이다. 우리 사회는 수요자의 구직난과 중소기업의 구인난이 특징이다. 또한 청년은 기업보다는 공무원(공기업), 중소기업보다는 대기업 선호의 일편단심이 특징이다. 무엇보다 청년들이 중소기업을 선호하는 도전적 마인드와 행태변화도 일자리 창출의 과제이다.

여덟째는 우리 부모들의 지나친 자녀사랑과 과잉보호 문화의 탈피이다. 외국은 20세가 되면 자녀가 부모로부터 정신적으로나 경제적으로 독립한다. 이런 문화는 취업에 보다 적극적이고 능동적인 행태로 나타난다. 수년전 대통령 직속 청년일자리 관련 위원회의 조사(2016년 자료)에 따르면 취업준비 자녀를 둔 부모들은 이들에게 1인당 월 78만원을 지출한다고 한다.

아홉째는 효율적 경제구조와 여가시간 증대에 따른 일자리 창출영역의 확대이다. 사회진보와 함께 여가시간이 크게 증대될 것이다. 이와 같은 사회변화는 청년일자리 창출의 기회요인이다. 우리는 그간 문화와 식품의 한류에서 가능성을 확인하였다.

열 번째는 국회에서 일자리 관련 입법화를 통한 제도적 기반이 선제적으로 뒷받침되어야 한다.
이제 청년일자리는 정부만의 책임이 아니다. 정부, 기업, 대학, 청년, 부모, 정치권 등 모두의 몫이다. 청년일자리는 특정부문만의 일이 아니라 전 부문에서 관심을 가지고 입체적으로 접근해야 한다.

우리 모두는 청년세대의 잠재적 혁신역량이 탁월하다는데 공감한다. 역량과 기대를 고려한 맞춤형 청년세대 일자리정책의 전환이 필요하다. 또한 국가비전과 사회선에 부합해야 한다.
이는 국내에서 해외, 서울에서 지방, 공공에서 민간, 대기업에서 중소기업, 제조업 중심에서 서비스업, 의존취업에서 자조취업 등 조화와 균형의 정책지향이다.
무엇보다 차기정부는 청년일자리를 정책의 최우선순위로 선정하기 바란다. 이에 대해 우리 모두는 사회적 합의와 정책지지를 확실히 해야 한다. 일자리는청년세대에게
희망이고 우리 한국의 미래이기 때문이다.

대구일보, 2016.5.24/일부 수정

우리 일반 국민들은 지난 사 년을 어떻게 평가할까? 필자는 자멸적 부정론이 많은 사 년이 아니었는가 생각한다. 이는 우리 사회의 불확실성에 대한 우려가 컸음을 의미한다. 미국의 사회심리학자 머톤(R. K. Merton)은 사회심리학적 관점에서 미래를 자멸적 미래(self defeating prophecy)와 자충적 미래(self fulfilling prophecy)로 구분하여 설명하였다. 전자는 부정적 사고에서 미래에 대응하는 접근이고 후자는 긍정적 사고에서 미래에 대응하는 접근이다. 이 둘의 목표는 동일하나 접근방법에서 차이가 있다. 전자는 미래를 부정적으로 보는 접근이고 후자는 미래를 긍정적으로 보는 접근이다.

여기서는 우리 사회의 지난 사 년에 대한 자멸적 미래의 배경과 다가올 2022년 새해 소망하는 자충적 미래에 대해 논의해 보기로 한다.

먼저 자멸적 미래의 배경에 대해 보자. 필자는 우리의 지금 상황이 문재인 정부의 노력에도 불구하고
여전히 자멸적 부정론에 놓여있다고 생각한다. 특히 코로나19 감염병 팬데믹 현상은 사회전반에 치명타가 되고 있다.
첫째는 저출산과 고령화 지표에 대한 우려이다. 저출산과 고령화는 우리 사회 전반에 미치는 영향이 크다. 전자는 인구절벽으로 학생절벽과 고용절벽 그리고 지역사회 유지에 영향을 미친다. 후자는 의료비와 연금과 같은 사회보장에 재정팽창과 정부부채를 가져온다.
둘째는 경제의 불안감이다. 대외적으로는 미･중 무역분쟁, 코로나19 감염병의 팬데믹 현상, 미연준의 금리인상과 국내 금융시장의 영향 등 글로벌경제의 불안감이 크다. 국내적으로는 문 정부 집권 초기의 최저임금 인상과 탄력근로제 도입과 같은 정책으로 사회적 혼란이 진행 중이다. 주력 대기업의 글로벌 경쟁력 유지와 강성 귀족노조로 인한 기업환경 악화에도 우려하고 있다. 또한 4차 산업혁명과 AI시대 도래에 따른 신산업 육성과 같은 미래 먹거리에 대해서도 걱정이 많다.
세째는 정부 정책에 대한 국민공감대와 신뢰성의 문제이다. 문 정부들어 탈원전과 대학입시 개혁에 시민숙의 과정의 정책공론화 결정을 하였으나 여전히 이들 정책의 방향성에 논란이 진행 중이다.
네째는 이해당사국간 외교 국방 안보의 불안정성이다. 문 정부 초기의 남북 평화협정이 큰 성과로 평가되었으나, UN의 비핵화 제재라는 프레임하에서 북한의 진정성과 대미관계로 기대만큼 크게 진전되지 못하고 있다.
다섯째는 문 정부가 내건 중요 국정아젠다 추진의 불확실성이다. 이의 대표적인 것이 지방분권을 포함한 분권개헌이다. 지방분권은 국가균형발전과 관련성이 크다. 특히 우리 사회의 핫 이슈인 수도권 부동산문제는 국가균형발전차원의 접근도 해결책의 하나가 된다.
또한 문 정부 출범부터 시작된 사회 각 부문의 적폐청산은 사회 전반에 불신풍조와 갈등상황의 늪에 빠져있다. 치유와 포용의 사회분위기가 요구되는 대목이다

다음은 다가올 2022년 차기정부에 바라는 자충적 미래의 국가경영에 대해 제언해 보고자 한다. 이제 내년 3월이면 문 정부도 오 년의 임기가 끝나기 때문이다.

먼저 정책방향에 대한 제언이다. 첫째는 시장과 정부 관계이다. 과감한 규제개혁이 일관성있게 추진되어야 한다. 아울러 이를 통해 기업주도의 혁신성장이 일어나게 해야 한다. 소득주도성장은 혁신성장의 대안이론이지 주류이론은 아니다. 둘째는 중앙과 지방의 관계이다. 새해에는 중앙 권력분점과 함께 지방분권 개헌을 바란다. 주민주권과 자유로운 지방행정을 보장하여 지방에 자율과 창의가 일어나게 해야 한다. 다만 현재와 미래의 지방은 저출산과 고령화로 지역소멸 위기상황에 놓여 있으므로 이를 고려하여 지방정부 간 협업개념이 포함되고 이에 대한 정책설계가 요구된다.
세째는 수도권과 비수도권 간 불균형의 해소이다. 국가균형발전지표는 여전히 개선되지 않고 있다. 무엇보다 지방대도시가 무너지고 있다. 광역거점을 키워야 한다. 광역경제권의 중추거점도시와 지방 중추거점도시를 재구조화해야 한다. 이를 위해 지방정부 간 협업적 거버넌스를 구축해야 한다. 지방정부 간 계획통합이 하나의 대안이 된다.

다음은 정책운용에 대한 제언이다.
지금 우리 사회는 빅데이터 기반과 처리기법이 고도로 발달되어 있다. 그러나 정책운용에 활용이 미흡하다. 빅데이터를 활용한 미래예측과 이에 기반한 세밀한 정책설계가 마련되어야 한다.
무엇보다 정책의 우선순위와 속도 조절이 필요하다. 특히 남북문제, 경제성장과 복지정책 등은 다소 상호독립적이므로 국내외 상황과 국민여론을 정확하게 읽고 통치권자의 미래 통찰력과 확실한 판단력에 따라 완급을 조절해야 한다. 일반 국민 다수가 공감하는 균형적 정책추진이 요구된다.
또한 유사정책에 대한 적정배합 원칙(optimum mix principle)의 적용과 운용이 요구된다. 정부주도 소득분배정책과 기업주도 혁신성장정책은 상호보완적이다. 그간의 정책을 모니터링하고 평가결과에 따라 적절하게 조정할 필요가 있다.
정책운용에 있어서 맥시민 전략(maximin principle strategy)도 유용하다. 탈원전정책과 신재생에너지정책은 상충적이다. 하나가 증가하면 다른 하나가 감소하게 된다. 문재인 정부는 집권 초기 탈원전정책을 추진했으나 대내외적으로 여러 문제가 야기되었다. 대내적으로는 에너지 수급과 국민의 찬반여론이고, 대외적으로는 원전수출과 관련한 문제이다. 4대강사업의 사후대책도 유사하다. 물부족국가인 우리로서는 안정적인 수자원 확보와 악화된 수질개선이라는 두 가지 목표를 충족해야 하는 딜레마 상황에 놓여 있다. 이런 경우 정책의 긍정적 효과는 극대화하고 부정적 효과는 최소화하는 정책운용이 필요하다.

이제 지난 사 년간의 자멸적 시계는 끝나가고 있다. 다가오는 2022년 새해에 들어설 차기정부가 우리 일반 국민들에게 희망찬 자충적 미래를 선물해주기를 소망한다.

대구일보, 2018.12.5/일부 수정

수년 전
경제협력개발기구(OECD)의 한국지역정책보고서에 따르면 한국은 지나치게 행정구역 중심의 지역정책과 국가주도의 지역정책이라 평가하였다. 이는 경제권과 생활권 중심의 유기체적 지역정책보다 자치단체 행정구역 중심의 원자론적 지역정책을 의미한다.
그간 우리나라는 행정구역 중심의 도시･지역계획을 수립해 왔고, 광역시와 주변 시･군 간 협의하에 광역도시계획을 수립하고 있으나 계획입안권자가 광역시장으로 되어 있어 실질적 협력계획이라기보다는 대도시 중심의 형식적 협력계획에 그치고 있다. 또한 과거 지방자치를 앞두고 도농 통합적 행정구역 개편으로 시･군의 공간통합은 이루었으나 광역지자체의 경우 시･도가 분리된 채로 지방자치가 실시되어 각자 별도로 계획을 수립하여 광역적 협력적 접근이 되지 못하고 있다. 최근 개별법에 의거한 자원 중심의 광역지역계획이 수립되고 있으나 지방 거버넌스 체계와 재원 확보에 따른 실효성이 미흡한 계획으로 평가받고 있다.

따라서 차기 정부는 연계협력과 거버넌스에 기반한 지역정책을 위해 새로운 프레임 설정이 필요하다. 첫째, 글로벌화와 광역화 그리고 과소지역화에 대한 지역 위계화와 지역진단 프레임이 있어야 한다. 둘째는 지방 거버넌스 집행 프레임이다. 역대정부의 국가(중앙)집행 프레임은 하향적이고 경쟁적인 조직설계였으나 지방집행 프레임은 형식적이고 수동적이었다. 셋째는 지역창의 프레임이다. 역대정부가 국가주도의 지역정책을 추진하다 보니 지역에서는 창의성이 미흡하고 국가의 정책메뉴에 순응하였다.

지방정부 간 연계협력을 위해서는 먼저 지방정부 간 통합계획이 수립되어야 하고, 도시권 형성과 차등지원, 재정 및 추진체계 등 새로운 제도설계와 제도적 기반이 마련되어야 한다. 광역시･도는 의무적으로 통합계획을 수립하게 하고, 시･군은 자율적으로 다양한 형태의 연합계획을 수립하게 하며, 또한 부문별로도 통합 또는 연합계획을 수립하도록 유도하는 정책이 추진되어야 한다.
다음으로 지방정부 간 통합 또는 연합계획 수립을 활성화하기 위해서는 ｢국토기본법｣과 ｢국토계획법｣ 등 관련 법 개정이 필요하고 먼저 통합 및 연합계획을 수립한 후 지방정부 간 광역시설과 연계협력사업을 우선사업으로 지정하고 차등지원이 이루어져야 한다.
마지막으로 지방정부 간 연계협력 강화를 위해서는 재정 및 추진체계를 뒷받침할 필요가 있다. 이를 위해서는 지방거버넌스체계 구축과 지방정부 간 연합계정 마련, 포괄보조금 확대 등을 통해 연합계획 수립을 위한 재원 확보와 함께 재정배분 시스템도 보완할 필요가 있다.

이와 같이 지방정부 간 연합과 협력은 먼저 신지역화 정책으로 글로벌화와 광역화 그리고 과소지역화에 효과적으로 대응할 수 있다. 다음으로 도시권 형성과 지방거버넌스체계 구축으로 중앙정부 주도가 아닌 지방정부 주도의 창의와 혁신, 주민참여 활성화 등 다양한 지역공동체 복원으로 자립적 지역활성화에 기여할 것이다. 마지막으로 지역갈등이 아닌 주민행복지수 증대와 함께 상생발전이 가능할 것으로 기대된다. 무엇보다도 그간의 형식적이고 물리적 연계협력이 아닌, 실질적 네트워크형 연계협력으로 효율과 형평의 조화로운 지역발전이 기대된다.

서울신문, 2013.7.16/일부 수정

최근 우리 사회에서 협치가 주목받고 있다. 이는 둘 이상의 사람들이 힘을 모아 이룬다는 뜻에서 협력, 협업, 협동과 유사개념이다.
박근혜 정부의 정부3.0에서는 협업이 핵심가치의 하나이었다. 그러나 문재인정부 들어 정치권에서는 여대야소 상황에서 협력이 크게 진전되지 않았다. 반면 경제부문에서는 대기업과 중소기업, 노사관계, 임금피크제와 정년연장 등 상생협력이 강조되었다. 또한 사회복지분야에서도 사회 양극화와 계층간 불평등 해소, 사회적 취약계층의 지원과 사회적 기업의 확대, 그리고 다양한 상생협력사업이 추진되었다.

먼저 협치가 중요한 배경을 보자.
첫째, 이제 소유시대는 가고 공유와 접속의 시대가 오고 있다. 공유시대에는 이해당사자 간에 호혜원칙에 기반한 다양한 형태의 전략적 제휴가 필요하다. 우리는 이를 협업적 사회라 부른다.
둘째, 최근 우리 사회는 주민이 직접 참여하는 참여민주주의로 이행하고 있다. 그간 주민은 주체가 아닌 객체였다. 주민참여는 정부가 결정하였다. 또한 우리 사회는 다양한 사회갈등을 경험하였고 그에 많은 사회적 비용을 지불하였다. 이제는 정부와 이해당사자가 상호작용하는 것이 일상화되었다. 우리는 이를 협치 또는 거버넌스라고 부른다.
셋째, 현대사회에서 요구되는 가치가 인간성의 회복과 더불어 공동체의 회복이다. 이에 중요한 가치가 협력이다. 우리는 전통적으로 공동체사회였다. 특히 농촌은 협업적 사회였다. 새마을운동의 성공은 공동체적 접근이었고 성공의 한 요인이 협동이었다.
넷째, 미래사회의 당면한 과제해결을 위해 협업적 접근이 대안이다. 기후변화, 과소지역화와 광역화, 기업의 구조조정, 그리고 북핵문제해결을 위해 협력이 필요하다.
다섯째, 주민과 민간의 아이디어와 자본활용을 위해서도 협력은 필요하다. 정부는 공공의 목표성취를 위해 민간부문과의 협치가 요구되는 시대이기 때문이다.

우리 사회에서 협치가 부진한 이유는 어디에 있는가?
첫째, 근대화과정에서 고유한 공동체문화가 해체되었다. 우리는 전통적으로 모든 생활방식과 생산방식이 협력이 바탕인 농업･농촌사회이었다. 그러나 농촌중심에서 도시중심의 사회로 이행하면서 이해관계에 따라 행동양식이 변화하는 공리주의적 사회가 되었다.
둘째, 산업화의 진전에 따라 서구문화의 합리주의적 사고가 지배하면서 개인간, 기업간 경쟁문화가 도입되었다. 경쟁사회는 우리 의식보다 개인이 중심이 되는 사회구조이다.
셋째, 이에 따라 인재양성도 입시위주의 학교교육이 지배하고 학업성적에 따라 서열이 매겨지는 서열문화가 형성되었다. 이는 생활교육보다는 성적 및 경쟁 교육중시로 인성과 협동심이 간과되었다.
넷째, 중앙집권적 관료제 행태 또한 협력의 걸림돌이 되었다. 중앙과 지방, 정부와 기업, 정부와 주민관계에서도 하향적이었고 공권력이 지배하는 사회문화이었다. 지난 30여년간 지방자치의 실시로 중앙과 지방 간에 변화가 일어나고 있으나 권한집중과 예산배분면에서 여전히 중앙중심적 정부형태를 보이고 있다.
다섯째, 대통령중심제와 정당정치도 협력에 제약이 되고 있다. 정당의 목적은 정권창출이고 정권탈환이다. 상대방의 실수가 자기 정당의 기회이기 때문에 실질적 협력은 기대할 수 없고 반대를 위한 반대와 진영대결로 정략적 협력만 있어왔다. 또한 중앙과 지방정치권의 관계도 중앙의 기득권과 지방공천권 때문에 수평적 협력보다는 종속적이거나 수직적 협력만이 있을 뿐이다.

그러면 현대사회에 요구되는 협치의 활성화는 어떻게 가능한가? 여기에는 두가지 접근이 가능하다. 하나는 사회문화적 접근이고, 다른 하나는 행태적 접근이다.
먼저 사회문화적 접근을 보자. 첫째는 열린 마음과 신뢰사회의 구축이다. 둘째는 소통과 협력이 사회문제해결에 효과적이라는 믿음이다. 셋째는 국가우선이 사회적 선(善)이라는 공감대 형성과 협업의 사회적 실천의지이다. 넷째는 협업 인센티브와 사회적 편익의 합리적 배분이다. 다섯째는 협치의 제도적 기반과 사회적 통제이다.
다음은 행태적 접근을 보자. 첫째는 개인이나 집단이 지향하는 궁극적 목표의 공유이다. 둘째는 협력 당사자간에 상호 솔선수범하는 태도이다. 셋째는 협력매뉴얼과 당사자 간의 약속에 대한 철저한 규칙준수이다. 넷째는 협력당사자간에 유익한 자료와 경험에 대한 정보공유이다. 다섯째는 협력당사자간에 상호존중하는 마음가짐과 태도이다.

이와 같은 협치의 활성화는 파괴적 사회갈등의 감소와 고품질의 합의형성, 혁신적 전략의 도출과 새로운 문화와 제도가 창출된다. 이는 궁극적으로 사회적 자본과 정치적 자본의 형성으로 신뢰사회로 이행하게 된다.
현대사회는 새로운 가치와 질서를 요구한다. 사회지도층, 특히 정치권이 먼저 시대정신에 맞게 협치하는 솔선수범의 실천을 보여야 한다. 이는 국민에게 이롭고 나아가 정당과 정치인 개개인에게 국민의 평가로 나타날 것이다.

대구일보, 2016.5.10/일부 수정