이성근교수의 함께 살아가는 세상

지금은 불확실성과 위기의 시대이다. 이와 같은 시대에는 사회 전 분야에 변화와 혁신이 필요하고, 먼저 공공부문에서 일어나야 한다.

우리 국민은 세계 어느 국민 보다 탁월하다. 최근 공공부문에 우수한 많은 청년 엘리트들이 일하고 있다. 이들을 변화와 혁신의 역군으로 활용하여 국가개조의 에너지원으로 삼아야 한다. 그리고 사회 전 분야에 변화와 혁신을 확산하여 국가개조를 완성해야 한다.

필자는 새로운 국가개조가 유능한 정부를 만들고 국민행복시대를 열어가는 길이라고 믿는다. 또한 국가개조는 새로운 국민변혁(변화와혁신)운동으로 추진되어야 한다고 생각한다.

이 글에서는 변혁의 시대에 국가개조의 한 대안으로 먼저 공무원에게 요구되는 소명의식과 시대정신에 맞는 보편타당한 가치관에 대해 논의해 본다.

필자는 과거 참여정부 시절에 행정자치부 지방자치단체 혁신컨설팅 단장으로 일한 적이 있고, 당시 몇몇 컨설팅 위원들과 담당 공무원들이 함께 지방행정혁신 컨설팅 길잡이라는 제목으로 책을 집필하기도 하였다.





최근 우리 사회는 국가개조에 대한 관심이 많다. 국가개조는 다양한 접근방법의 논의가 가능하다. 구성원의 지위와 역할을 재구조화하는 사회구조 기능론적 접근과 경제적 효율성을 지향하는 사회시스템적 접근이 있다. 이들 접근은 국가조직과 시스템의 재설계이고 국정프레임의 개조다.

필자는 국가개조의 대안적 접근으로 공무원의 국가적 책무성과 소명의식, 그리고 21세기 미래 시대정신에 맞는 범우주적 보편타당한 가치관의 형성이 우선되어야 한다고 생각한다.
고대 중국 철학자들은 자연을 지배하는 원리를 탐구하여 인간의 본성을 이해했다고 한다. 물은 그러한 자연현상 가운데 중요한 하나이다. 실제로 물은 사회적 윤리적 가치구조의 근간인 개념 틀을 형성하는 데 중요한 은유로 사용되었다.
물에서 얻을 수 있는 중요한 원리는 소통, 순환, 생명, 평등, 투명, 융합의 여섯 가지 요소이다. 필자는 이가 이 시대의 공무원에게 요구되는 소명의식이자 보편타당한 가치관이라 생각한다.

여기서는 물(H2O)의 원리를 통해 공무원이 갖추어야 할 여섯 가지 소명의식과 보편타당한 가치관에 대해 논의해 보고자 한다.

첫째, 소통을 잘하는 공무원이다. 소통은 다수의 이해관계자가 상호 의견수렴과 설득과정을 통해 공감대를 형성하여 정책의 실효성을 높이는데 중요하다. 소통이 잘되는 사회는 서로를 믿을 수 있는 사회적 신뢰가 형성되어 있고 서로 다른 가치를 인정하고 서로의 장점을 키우는 다양성과 존중의 문화를 갖고 있는 사회이기 때문이다.

둘째, 순환형 사회를 견인하는 공무원이다. 순환형 사회는 자연과 인간의 조화로운 상호작용과 지속가능성을 이루는 사회이다. 순환형 사회의 건설은 도시를 중심으로 한 고도성장의 결과 낙후된 농촌과의 관계회복이라는 점에서 현대 지역사회의 중요한 화두이다. 공무원은 개인, 가정, 직장, 지역사회, 국가, 글로벌 등 다양한 차원에서 어떠한 형태의 순환이 이루어지는가에 대해 파악하고 설계하며 실천해야 한다.

셋째, 생명의 존엄성을 행정의 최우선적 가치로 삼는 공무원이다. 우리 사회는 생명을 경시하는 사회풍조로 인해 무수히 많은 사회적 비용을 부담하고 있다. 생명사회는 궁극적으로 환경과 경제와 균형발전의 조화를 의미한다. 또한 이는 녹색사회와 녹색성장과 그 맥을 같이 한다. 이러한 생명사회를 효과적으로 건설하기 위해서는 녹색경제의 기반 조성, 자원의 지속가능한 이용과 관리, 녹색지역화를 위한 그린 인프라 구축이 중요하고, 이에 대한 공무원의 가치관 형성과 함께 그 역할이 중요하다.

넷째, 평등하고 공정한 행정으로 신뢰받는 공무원이다. 평등하고 공정한 사회는 법과 원칙이 통하는 사회, 약자를 배려하는 사회, 기회가 균등히 보장되는 사회, 실력으로 평가받는 사회, 차별과 배제로부터 자유로운 사회를 의미한다.
여러 가지 불확실한 요인이 많은 현대사회에서 누구나 열심히 일하면 성공할 수 있는 평등하고 공정한 사회적 여건을 조성하는데 공무원의 역할이 중요하다.

다섯째, 투명하고 일관성있는 공무원이다. 공직자에게 투명성과 일관성이 확보된다는 것은 지역사회에서 믿음과 신뢰가 형성되고, 국가적으로는 예산집행과 제도수행의 효과성과 만족성을 높인다는 의미이다. 궁극적으로 법과 상식이 통하는 사회로 나아갈 수 있을 것이다.

여섯째, 공유와 협업시대에 융합행정을 선도하는 공무원이다. 다양성의 사회에서 융합과 관용의 정신은 새로운 사회로의 도약과 미래 지역사회를 위한 실행전략으로 중요한 의미가 있다. 창조적인 융합사회를 실현하기 위해서는 협력과 공동생산, 그리고 다양한 지역사회를 구축하는 전략이 필요하고, 이에 대한 공무원의 역할이 요구된다.

이상에서 국가개조의 대안적 접근으로 공무원의 소명의식과 범우주적 보편타당한 가치관에 대해서 논의하였다. 이의 실현을 위해서는 먼저 공무원 개개인의 소명의식과 보편타당한 가치관 형성에 대한 핵심역량을 측정하고, 부족한 역량부문은 맞춤형 교육을 통해 함양할 필요가 있다. 이를 통해 유능한 정부를 만드는 것이 국가개조의 지름길이라고 생각한다.

대구일보, 2014.7.8/ 일부 수정

국가경제는 지속가능한 국가유지와 국민행복에 필수조건이다. 지역경제는 지방유지와 주민행복에 필요충분조건이다. 따라서 국가경제와 지역경제는 무엇보다 중요하다. 따라서 차기정부는 국가경제와 지역경제를 정책의 최우선순위에 두어야 한다.

필자는 경제분야의 새로운 국정기조로 경대강소전략을 제안해 본다. 대기업은 글로벌 경쟁력(경대전략)을 갖도톡 자유와 혁신의 기업활동이 가능하도록 규제개혁과 친기업문화를 제공해야 한다. 중소기업은 강소기업(강소전략)이 되도록 지금보다 훨씬 강도높게 국가지원과 산업생태계를 조성하도록 한다. 더해서 지역별로 비교우위에 기반한 선택과 집중방식으로 지역전략산업(산업수도전략)을 육성해야 한다.

이는 저성장경제구조의 혁신과 지역산업의 육성으로 국가 및 지역경제를 살리는 길이다.



지난 수년간 우리나라의 경제성장률은 2% 대로 이미 장기 저성장시대에 진입하였다. 한국은행 자료에 의하면 2020년은 코로나19 감염병 여파로 - 0.8% 이었고 2021년은 아직 결과치가 나오지 않았다. 2022년의 전망치는 4%이다.
일반 국민들은 지난 이십여 년간 일본이 경험한 저성장의 긴 터널을 우리도 따르지 않을까 우려하고 있다.

여기서는 저성장경제구조의 혁신과 지역산업의 육성에 대해 논의해 보고자 한다.
먼저 저성장경제구조의 원인은 어디에 있는가?

첫째는 그간 경제성장을 견인해 온 전통 제조업 성장동력의 약화이다. 이는 신흥공업국, 특히 중국의 성장과 무관하지 않다. UN Comtrade 자료에 의하면 전통 제조업의 세계 시장점유에서 1위 품목수가 중국은 2017년 1,693개에서 2019년 1,759개로 증가하였고, 한국은 75개에서 69개로 감소하였다. 세계 1위 품목 순위는 중국이 1위이고 우리가 11위이다.

둘째는 수출산업의 글로벌 경쟁력의 불안정성이다. 그간 우리의 경제성장전략은 수출기반전략이었다. 최근 일본의 저성장과 중국의 성장 그리고 미국의 수출시장 축소와 같은 환경변화에 대응이 미흡하였다. 그동안 경제성장을 견인한 조선, 철강, 자동차, 모바일, 반도체산업의 수출경쟁력의 불확실성이 원인이다. 여기에는 중국의 추격이 우리의 수출경쟁력에 영향을 미치고 있다. 현대중공업은 작년 세계 1위에서 금년에는 중국선박집단에 밀려 2위이다. 대형 액정패널에서 세계 1위였던 LG 디스플레이는 중국 BOE에 선두를 내어 주었다.

셋째는 투입요소형 산업구조에서 기술혁신형 산업구조의 전환에 따른 성과의 미흡이다. 그간 노동과 자본중심의 경제성장전략에서 연구개발(R&D)과 기술혁신 경제성장전략으로 수정하는 과도기로 그 성과는 크게 나타나지 않은 편이다. 현재 우리나라의 국가연구개발 투자규모는 100조원 시대가 열렸고 글로벌 연구개발투자 선도국의 위치이나 투자 대비 효율성은 낮은 편이다. 부가가치 창출과 기술사업화 기반 구축이 현안과제이다. 최근 미국과 중국 간 무역전쟁과 글로벌 기술패권시대의 도래는 장차 연구개발 수요가 더욱 확대되고 중요성이 커질 전망이다.

넷째는 신산업 육성과 경쟁력의 저조이다. 그간 정부에서 로봇과 의료, 첨단소재 등 신산업의 육성정책을 펴 왔지만 아직 글로벌 경쟁력에 크게 미치지 못하고 있다. 2020년 주요상품 서비스 시장 점유율 조사에서 중국은 휴대전화 통신기지국(화웨이), 전기자동차 배터리(CATL), 리튬이온 배터리용 절연체(상하이 에너지), 태양광 패널(론지 솔라) 등17개 시장에서 세계 1위를 차지하고 있다. 우리나라는 삼성 전자제품인 스마트폰과 D램, 유기발광 다이오드 패널, 낸드플래시 반도체, 초박형 TV 등 5개 품목에서 1위를 점하고 있다.

다섯째는 4차 산업혁명에 대비한 산업구조개편과 과학기술 패러다임의 변화에 소극적이었다라는 평가를 받고 있다. 지금 4차 산업혁명이 우리앞에 성큼 다가왔다. 이는 사물과 사물, 사물과 사람을 연결하는 초연결성과 다양한 기술적 융합을 내용으로 하고 있다. 전세계는 앞다투어 새로운 변화에 도전과 선점을 위해 노력하고 있다.

그러면 저성장경제구조의 혁신과 지역산업의 육성은 어떻게 가능한가?
첫째는 섬유, 조선, 철강, 기계, 자동차, 전자와 같은 전통 주력산업의 구조고도화를 전략적으로 추진해야 한다. 이들 산업에 대한 기술경쟁력의 강화와 수출과 내수의 균형성장 그리고 제조업과 서비스업의 연계를 강화해야 한다.

둘째는 신성장산업의 육성이다. 광역경제권별로 특화된 신산업의 선정과 육성이 필요하다. 이를 위해 노무현 정부의 시･도별 전략산업과 이명박 정부의 5+2광역경제권별 선도산업과 박근혜 정부의 창조산업 그리고 문재인 정부의 미래전략산업인 시스템반도체, 바이오, 미래차산업의 재정비와 함께 지역별로 역할분담을 하고 적극 추진토록 해야 한다.

셋째는 광역대도시별 지식서비스산업특구의 지정과 육성이다. 이는 광역대도시별로 차별화된 서비스산업을 육성하는 전략이다.

넷째는 지역에 기반을 갖고있는 지연･특화산업의 경쟁력 강화이다. 이와 함께 1차산업(농림･수산업)의 6차산업화도 병행해서 추진하도록 한다.

다섯째로 그간 세계적 추세였던 개방화와 글로벌 경제체제가 자국보호무역주의로 전환함에 따라 효과적 대응이 요구된다. 이를 위해서는 그간 수출기반경제에서 수출과 내수를 혼합한 경제구조로 전환해야 한다. 저성장기조의 극복은 수출의 다변화와 다면적 접근이 되어야 하고, 산업간에 융합화가 요구된다. 또한 중앙과 지방, 대기업과 중소기업, 정부와 기업간에 협업체계로 추진해야 성공할 수 있다.

마지막으로 4차 산업혁명과 인공지능(AI) 시대의 도래에 따른 산업 및 과학기술정책의 적극적 추진이다. ICT 기반 융･복합산업 중심의 4차 산업혁명의 도래는 사물인터넷(IOT), 빅데이터, 인공지능, 자율형 자동차 등 기술융합을 토대로 기존과는 다른 부가가치를 창출하게 된다.
지금 선진국에서 앞서 추진하고 있는 4차 산업혁명 변화에 능동적으로 대처하지 못할 경우 그간 우리가 이룬 경제성장의 공든 탑이 나락으로 추락하게 된다.
앞으로 바이오 헬스와 같은 의료, 친환경에너지, 우주항공, 첨단무기, 지식서비스분야 등을 국가차원의 신산업으로 육성해야 한다.
아울러 4차 산업혁명에 대응한 창의형 인재양성에도 적극 관심을 가져야 한다.

지난 2년간 문 정부는 예상치 못한 코로나19 감영병으로 속절없는 시간을 보냈다. 이는 아직도 진행중이고 차기정부에도 상당기간 이에 대한 대응과 관리에 행정력을 집중해야 할 것이다.
지금은 대선정국이다. 문 정부의 마지막 해와 새로운 정부의 첫 해는 대단히 중요하다.
문 정부는 지난 5년의 성과를 평가하고 정리하여 차기정부에 넘겨야 한다. 대선정국에서 각 후보들의 경제공약은 미래 대한민국호의 순항을 위해 대단히 중요하다. 우리 대다수 국민들은 미래 국가비전과 실현가능하고 지속가능한 근본적인 경제공약을 원한다. 이 글이 일반 국민들이 정당별 대선후보들의 공약을 객관적으로 평가하고 판단하는데 다소의 도움이 되기를 기대해 본다.


대구일보, 2017.3.8/ 수정

70년대부터 시작된 우리나라 국가균형발전 지향의 이념적 화두는 여전히 유효하다. 역대정부는 약방 감초격으로 국정의 주요 과제에 국가균형발전을 포함하여 정책을 추진해왔다.
그간 우리는 수도권 규제완화가 지방경쟁력을 약화시킨다고 외쳤고 수도권 규제강화는 국가경쟁력을 약화시킨다고 믿었다. 따라서 역대정부의 국가균형발전정책은 수도권의 규제와 완화, 국토의 효율과 균형/형평, 그리고 지방의 분산과 통합의 줄다리기와 곡예의 정책을 펴왔다.
그러나 국가균형발전의 성과는 기대수준에 못 미치고 오히려 악화일로에 있다. 따라서 학자들 간에는 국가균형발전에 대해 비관론과 낙관론으로 갈리기도 한다.

필자는 이 글에서 국가균형발전의 정책대안으로 일정규모 이상의 지자체 간 계획통합을 제안한다. 이는 효율성과 균형성/형평성의 상충된 가치를 동시에 확보하는 국가균형발전정책의 성격을 갖는다.
지자체 간 계획통합은 광역화에 효율적이고 과소화에 형평성과 기회균등을 제공할 수 있기 때문이다.
따라서 일정규모 이상의 지자체 간 계획통합은 효율적 국토와 균형된 국토라는 두 마리 토끼를 한꺼번에 잡는 일거양득의 정책대안이다.

지금은 대선정국이다. 지금까지 여야후보들이 밝힌 정책공약에는 국가균형발전과 지방분권공약은 뚜렷하지 않고 인색한 편이다.
이 글이 여야 대선 후보들의 국가균형발전정책 공약개발에 참고가 되기를 바란다.

지금은 설 연휴 기간이다. 필자는 설 명절을 맞아 이 글을 읽는 모든 분들에게 가화만사성과 입춘대길과 건양다경을 기원 드린다.




전 지역이 고르게 잘 사는 국가균형발전 과제는 역대정부마다 추진해 온 과제이나 그 성과는 미흡하였다. 여기서는 국가균형발전체계 구축의 대안으로 정부 간 협업적 계획거버넌스에 대해 제언해 보기로 한다.

먼저 우리의 국토문제는 광역화와 과소화 그리고 지역불균형의 세 가지로 요약된다.
첫째는 광역화로 2020년 기준 도시화율이 91.8% 이고 교통･통신의 발달로 도시경계가 무너졌다. 이미 도시중심의 사회가 되었다.
둘째는 전국 농촌 대부분이 과소화되었다. 인구규모가 급속히 감소하고 면적 대비 인구밀도가 크게 낮아졌다. 재정자립도는 낮고 지방세로 인건비를 충당하지 못하는 지자체가 많다. 국가적인 지방소멸위기 대응 특별법안 자료에 따르면 저출산 현상이 현재와 같이 진행되면 30년 이내에 228개의 시군구 가운데 105곳(46%)이 소멸할 것으로 전망하고 있다.
셋째는 지역불균형과 격차의 확대이다. 도시규모와 경제규모 면에서 수도권은 성장하고 지방은 정체하고 있다. 이러한 현상은 수도권 내에서도 나타난다. 경기 남부는 성장지역이고, 경기 북부는 낙후지역이다. 이는 고령화와 저출생 추세로 더욱 심화･확대될 전망이다.

한편 우리의 지역정책은 다섯 가지로 요약된다.
첫째, 광역도시정책과 과소농촌정책이 분리되어 추진되고 있다. MB정부의 5+2 광역경제권이 대도시 중심의 광역정책이고 참여정부의 신활력사업이 대표적인 낙후농촌정책이다. 이는 문정부의 도시 농촌 재생정책도 그러하다.
둘째, 정권별 핵심 지역정책은 정권교체에 따라 중단의 악순환과 지속성이 결여되고 있다. 참여정부의 지역혁신체제(RIS)와 혁신클러스터, MB정부의 광역경제권사업과 4대강사업 그리고 박근혜 정부의 창조경제와 행복생활권사업이 그렇다.
셋째, 국가적 지역개발정책 중심으로 지방의 창의적 지역정책이 미흡하다. 그간 포괄보조금제도가 도입되었으나 여전히 중앙부처의 사업메뉴와 지침으로 지방의 창의적 지역사업에 한계가 있다.
넷째, 지방자치실시 이후 대부분의 지자체가 행정구역 중심의 지역계획과 지역개발사업의 추진을 지향하고 있다. 특히 혐오(님비)시설은 입지갈등이 심하고 선호(핌피)시설은 유치경쟁이 치열하다. 다만 일부 국가주도 지역정책은 인접 지자체 간 협력사업을 유도하고 있으나 사업선정과 함께 별도로 추진되고 있다.
다섯째, 그간 정부가 추진한 광역화와 과소화의 대응은 지자체의 협력보다는 통합과 분리가 주류를 이루었다. 경남의 세개 시 마창진의 통합과 창원시의 광역시 승격 주장 그리고 경기북도 분도가 논의 중이다. 또한 광역적인 현상을 해결하기 위해 도시권협의회, 정부 간 행정협의회, 지방자치단체조합 등 지방정부 간 협의체 구성을 통한 공동발전이 추진되었으나 그 활동과 성과는 미흡하다.

이와 같은 지역문제와 지역정책의 한계에 효과적인 대응을 위해서는 정부 간 협업적 계획거버넌스를 통한 광역적 관리가 필요하다. 이는 광역도시계획, 광역교통계획, 광역개발계획 등의 광역지역계획을 지자체 간 연합이나 협력체제로 통합해서 구축해 나가는 것이다.
이미 선진 외국에서는 대도시와 주변지역을 일체로 통합된 지역계획으로 대도시권 성장관리를 하고 있다. 특히 미국은 연방정부의 대도시 계획기구(MPO)와 주정부의 지방정부 간 협의체(COG)에 의한 지방정부 간 계획협력이 제도화되어 있다. 여기에 법률로 계획권능과 예산지원을 하고 있다.

이제 우리나라도 50만 이상의 대도시와 인접 시･군을 하나의 계획지역으로 광역지역계획을 수립하고 추진해야 한다. 지자체가 협업적 계획거버넌스로 상호 비교우위에 기반한 광역적 발전방안을 모색해야 지역경쟁력과 국가 및 글로벌경쟁력을 가질 수 있다.

이를 위해서는 인접 시･군이 자발적으로 참여하는 계획거버넌스를 구축해야 한다. 여기에 계획권능과 재정적 지원이 가능하도록 제도적 기반을 마련해야 한다. 아울러 기존의 행정구역 중심의 계획 및 개발제도를 통합･조정해야 할 것이다.

이와 같은 정부 간 협업적 계획거버넌스의 구축은 광역화와 과소화 그리고 불균형이라는 세 가지 지역문제와 지역정책의 한계를 동시에 극복하는 효과적인 정책수단이 될 것이다.

대구일보, 2017.10.17/ 일부 수정

지금 우리는 위기의 시대에서 살고 있다. 위기의 시대에는 여러 종류의 위기가 혼재되어 연속적으로 나타난다. 그 대표적인 위기의 하나가 지구의 위기이고 지구위기의 전형적인 현상이 지구온난화와 같은 기후위기이다. 일부 전문가는 이번의 코로나19 감염병이 기후변화로 인해 생겨난 지구재앙으로 설명하고 앞으로도 연이어 나타날 개연성이 크다고 예측하기도 한다.

우리 모두는 하나뿐인 지구촌에 살아가는 지구공동체의 일원이다. 원래 공동체 개념은 사회구성원들이 일정한 공간범역에서 동질적 가치와 제도하에 긴밀한 상호작용을 하면서 살아가는 것으로 정의되고 네 가지 구성요소를 가진다. 지구공동체도 유사하게 정의가 가능하다.
그간 우리 모두는 지구촌이라는 행성에서 성장 일변도로 무제한의 자연자원 이용과 무절제의 자연환경 질서를 파괴하면서 비교적 자유롭게 살아왔다. 지구촌의 일원으로 지켜야 할 공통의 가치와 제도에 대한 인식은 부족하였던 것이 사실이다. 그 결과가 지금 우리에게 직면한 지구공동체의 위기상황이다. 우리 모두가 경각심을 갖고 지구의 위기를 슬기롭게 극복해야 한다. 이에 대한 인식과 행동은 빠르면 빠를수록 좋다.

필자는 경상북도 지방의제21 추진협의회 설립 초기부터 참여하였고 4년간 회장으로 활동하였다. 역점사업으로 녹색생활실천 경진대회와 환경사진전, 그린스타트운동을 추진하였고, 그 성과물로 출판도 하였다. 또한 대구경북연구원 원장 재직 시에는 젋은 연구원들 중심으로 집필한 ｢지구를 살리는 65+이야기｣라는 환경운동실천 사례집도 발간하였다.

녹색성장이 전 지구적 이슈로 등장하게 된 것은 화석에너지 고갈과 같은 에너지 위기, 지구온난화와 같은 기후변화 위기, 성장의 한계와 같은 산업경제 위기, 이에 대응한 저탄소 녹색성장으로의 새로운 경제 패러다임의 변화가 이유다. 다시 말해 화석에너지 고갈과 기후변화의 심화라는 인류의 문명사적 위기감이 첫 번째 이유이고, 세계경제의 지속적인 성장을 위한 대안적 성장모델로 저탄소 녹색성장이 두 번째 이유다. 따라서 녹색성장은 환경과 경제를 동시에 고려하는 조화로운 성장을 의미한다.

세계경제는 글로벌화의 진전과 함께 저탄소 녹색성장사회로 이행하고 있다.
지난 노무현 정부에서는 대통령 직속으로 지속가능발전위원회가 설치 운영되었고 MB 정부에서는 저탄소 녹색성장을 국정의 최우선 과제로 설정하여 정책을 추진하였으며 이후 박근혜 정부와 문재인 정부에서도 다소 차이는 있지만 계속 중요하게 정책이 추진되고 있다.
그간 선진국들은 고탄소 이용과 자원 효율성으로 높은 경제성장을 이루었으나 지구환경의 위기와 성장의 한계에 직면하게 되었다. 따라서 녹색성장은 전 세계적인 새로운 성장모델이라 할 수 있다. 녹색성장은 위기를 도약의 기회로 전환하는 새로운 발전 패러다임을 의미한다.

이와 같은 세계적 국가적 차원의 저탄소 녹색성장 패러다임의 변화는 우리 사회의 전 분야에 미치는 영향이 크다. 따라서 국가와 지역 차원에서 이를 적극적으로 수용하고 능동적으로 국가와 지역발전의 새로운 기제로 활용해야 한다.
저탄소 녹색성장은 글로벌 차원 국가적 차원 지방적 차원에서 통합적으로 접근해야 하고 학문분야도 정치･행정, 경제･경영, 사회･문화, 토목･건축, 도시･환경 등 학제적 접근이어야 하며 실천주체도 기업, 단체, 가정, 기업, 정부부문이 함께 참여하고 협력하는 거버넌스형태의 추진체계가 필요하다.

무엇보다 녹색성장이 성공하려면 녹색생활이 중요하고 정책에 우선순위가 두어져야 한다.
녹색생활은 기후변화의 심각성을 인식하고 일상생활에서 에너지를 절약하여 온실가스와 오염물질의 발생을 최소화하는 생활을 말한다.
우리 일상의 의식주, 소비, 교통 등 생활의 모든 부문에서 녹색생활이 뿌리를 내려야 한다.

녹색생활은 녹색기술, 녹색산업, 녹색인프라와 더불어 녹색성장을 이끄는 중요한 축의 하나이다.
가정, 상업, 교통의 비산업 부문에서 배출되는 온실가스의 양은 전체 온실가스 배출량의 43%를 차지하고 있다. 또한 산업부문에 비해 감축비용이 3분의 1 내지 5분의 1 수준으로 낮고 감축효과가 즉각적으로 나타난다.

저탄소 녹색생활을 실현하기 위해서는 정부의 역할 못지않게 민간차원의 역할이 중요하다. 개인과 가정, 지역사회, 기업, 시민단체, 학교의 참여와 역할이 요구된다.
십여 년 전에 민간차원의 대표적 녹색생활실천운동으로 그린스타트운동이 전개된바 있다. 지금은 변형되어 추진되고 있으나 지향하는 가치는 같다. 이는 일상생활에서 온실가스 줄이기를 실천하자는 범국민 친환경 녹색생활운동이었다. 온실가스를 줄이기 위해서는 출퇴근시 대중교통을 이용하고, 물과 전기를 절약하며, 쓰레기를 줄이고 나무를 심으며, 일회용 컵을 사용하지 않는 등 생활 속 실천이 매우 중요하다. 가정에서 생활에너지를 덜 사용하는 몇 가지 생활습관은 우리 지구가 깨끗해지고 아름다움을 찾는 지름길이 될 것이다.
지역사회에서 녹색생활화운동을 빠르게 확산시키기 위해서는 우수 실천사례를 발굴하고 집단학습과 함께 그 가치를 공유하는 것이 효과적이라고 생각한다.

우리가 추진하였던 그린스타트운동은 바로 환경 새마을 운동과 맥락을 같이하고 있다. 1970년 당시 새마을운동은 잘살기운동이자 환경개선운동이었으며, 더불어 잘사는 공동체운동이었다. 그린스타트운동과 같은 환경실천운동과 새마을운동을 접목한 녹색프로그램을 만들어 녹색성장의 지방적 실천과 함께 세계적인 녹색브랜드로 키워나가기를 희망해 본다.

영남일보, 2011.3.23/ 일부 수정

우리는 이번 코로나19 감염병 사태를 팬데믹 현상이라고 부른다. 다르게는 카오스 상황이라고도 한다. 전문가들은 이와 같은 재난이 앞으로 반복되어 나타날 개연성이 크다고 예측하기도 한다. 우리 일반 국민들은 이와 같은 예측에 반신반의하고 있다.
여기서는 코로나19 감염병과 같은 카오스 상황에 대응하는 효과적인 방법으로 자조적 자기관리에 대해 논의해 보고자 한다.



지금 우리가 살아가고 새로이 맞이할 미래사회는 대단히 무질서하고 불확실한 카오스 상황이 될 것이다. 카오스 상황은 한 치 앞도 예측이 불가능하다. 또한 이해관계자 간 방향성이 상충되고 합의도 어렵다. 문제를 해결하는 지식과 수단도 알지 못한다. 이 경우 이론적으로는 확률적(stochastic) 계획으로 접근하고 있다. 최근 우리가 경험하고 있는 팬데믹 현상인 코로나19 감염병이 좋은 사례가 된다. 앞으로 이와 같은 재난형 사례가 더욱 확대될 것이라는데 우리 모두는 동의하고 있다.

그러면 이러한 카오스 상황의 팬데믹 문제를 어떻게 해결할 것인가? 정부의 상황판단적 결정 접근과 협업적 거버넌스 접근, 그리고 개개인의 자조적 자기관리 접근이 요구된다. 상황판단적 접근은 먼저 정확한 예측과 종합적 상황판단을 하고 다음으로 여기에 맞는 합리적 정책결정과 행동을 하는 것이다. 협업적 거버넌스 접근은 이해관계자들의 참여와 협업으로 카오스 상황을 관리해 나가는 것이다. 자조적 자기관리 접근은 사회구성원들이 스스로 신념체계와 행동양식의 변화를 통해 상황에 적응하고 관리해 나가는 것이다. 예로부터 하늘은 스스로 돕는 자를 돕는다 라고 했다.

여기서는 필자가 중요하다고 생각하는 여섯 가지 자조적 자기관리를 소개해 보기로 한다.
첫째는 건강관리이다. 이는 인간이 일생 중요시해야 할 신계에 해당한다. 건강은 세계가치조사 빅 파이브 가운데 하나이다. 행복의 제일 조건은 건강이다. 건강은 개인의 책임이 우선이고 국가에도 책무성이 있다. 선진 복지국가인 스웨덴은 담배와 술값이 엄청 비싸다. 이는 예방복지로 정부부담을 줄이는데 목적이 있다. 수년 전 우리나라는 담배가격 인상에서 정치적으로 크게 설왕설래하였다. 이 정책의 궁극목표는 국민건강이고 간접효과가 세수확대이다. 이는 국가가 국민건강을 책임져야하므로 예방적 차원에서 접근되어야 하나 그렇치 못하였다. 이번 코로나19 감염병 대응에서 전 국민이 건강에 관심을 갖게 된 것은 큰 교훈이다.

둘째는 가정관리이다. 이는 인간이 일생 소중히 다루어야 할 가계이다. 따라서 가족관계. 또한 행복의 필수조건이다. 특히 결혼과 함께 가정의 가치에 대한 확고한 인식과 개념화가 필요하다. 현대사회에서 가정붕괴로 나타나는 제반 사회문제는 당사자는 물론 엄청난 사회적 부담을 유발한다. 미국 100대 성공한 기업가의 공통된 특징은 여가시간이 주어질 때 가족과 함께 보내는 것을 최우선 가치로 삼고 있다. 우리 사회도 건강한 가정만들기에 개인적으로나 정책적으로 우선순위를 두어야 한다. 이번 코로나19 감염병은 우리를 보다 가정친화적으로 만들었다.

셋째는 바른 신념체계의 형성과 관리이다. 개인이 갖는 신념은 자신이 옳다고 믿는 가치체계이다. 이는 개인이 선호하는 가치의 사회화와 내면화와 제도화로 형성된다. 우리 모두는 목적있는 삶을 지향한다. 그러나 인생은 성공과 실패의 연속이다. 목적을 성취하기 위해서는 원칙과 기준 그리고 의지가 중요하다. 이가 곧 개인의 신념체계이다.
개개인이 갖는 바른 신념체계는 개인의 성공적인 자기성취는 물론 우리 사회가 공정하고 투명한 사회로 나아가는데 필요조건이 된다. 또한 개개인이 갖는 신념체계는 카오스 상황과 팬데믹 현상에도 흔들리지 않고 자신을 지켜나가는 힘이 된다.

넷째는 소확행의 여가관리이다. 다중지능이론의 대가 가드너 교수는 ‘미래의 생산적인 인간’의 조건으로 훈육의 마음을 들고 있다. 4차 산업혁명시대의 도래와 AI의 등장으로 여가시간이 증대될 전망이다. 이제 인생 120세 시대가 도래하고 있다. 삶의 질을 풍요롭게 하기 위해 평생학습이 중요하다. 개개인의 소질과 자질에 따라 건전한 여가시간을 보낼 수 있는 생활기술의 달인이 되어야 한다. 그간 우리 사회는 지나치게 권력과 금욕을 지향하는 생산기술의 달인을 키워왔다. 이번 코로나19와 같은 팬데믹 현상에서 훈육의 마음과 소확행을 지향하는 생활의 달인은 자신만의 시간으로 여유롭게 즐길 수 있었다.

다섯째는 자존감의 관리이다. 자존감은 자신에 대한 존중감을 의미한다. 자존감이 강한 사람은 스스로를 자랑스러워하고
자중자존한다. 미국의 사회심리학자 마슬로우는 ‘인간욕구의 계층’에서 최고의 욕구는 자아실현이고 상호존중을 들고 있다. 자존감이 높은 사회는 사회 구성원들이 각자에게 주어진 지위와 역할을 충실히 수행하게 된다. 또한 구성원들의 소명의식과 만족도가 높다. 따라서 정부는 직업귀천이 없고 임금격차가 크지 않은 차별없는 사회정책을 지향해야 한다. 자기가 좋아하는 일에 종사할 수 있도록 다양한 자영업자들에 대한 지원과 환경을 조성하는 일자리 정책을 펴야 한다.

여섯째는 윤리의 마음관리이다. 윤리의 마음은 사회 구성원으로서 갖춰야 할 규칙준수와 사회적 배려와 책임의식을 말한다. 지금은 김영란법이 시행되고있다. 우리 사회는 온정주의 사회이다. 이는 서구의 합리주의 사회와 다소 거리가 있다. 합리주의 사회에 기반이 되는 기회균등과 투명한 사회에 크게 미흡하다. 그간 많은 개선과 진보에도 불구하고 아직도 갈 길이 멀다. 최근 회자되는 대부분의 사회부조리는 사회구성원 각자가 분수를 지키고 정도를 걷지 않는 것이 이유이다. 권력에 취약하고 준법정신이 체화되지 않았기 때문이다.

필자는 현재와 미래의 카오스 상황과 팬데믹 현상 하에서의 자조적 자기관리는 개인(나)과 가정(가), 지역사회와 국가(세상)를 튼튼히 하는 길이라고 생각한다. 새삼 자조적 자기관리의 중요성을 되새기며 나가세를 외쳐본다.

대구일보, 2017.1.18/ 수정

현대사회는 계획의 시대이다. 계획은 개인 삶의 일상사이고 공공부문은 계획행정이 대세이다. 공공행정은 계획을 만들고 이를 집행하며 당초 의도한 대로 결과가 나오기를 기대한다.
필자는 38년 간의 교수직업에서 계획을 가르치고, 수립하고, 심의하고, 평가하고, 자문하였다. 또한 정책계획론, 공공계획론(공저), 성공전략과 협상(공저), 한국지방재정론(공저), 공공투자분석론(공저) 등 계획관련 책을 저술하였다.
필자는 앞으로 공공계획의 이해: 100선 키워드로 글을 써 보고자 한다. 계획시대에 우리 모두가 계획가가 되어야 하고, 이에 조금이나마 도움이 되고자 함이 이유이다.


현대사회는 계획의 시대이다. 특히 공공부문의 전 분야에서 계획은 필요하다. 이제 계획은 특정분야 계획가의 전유물이 아니다. 모든 공공부문의 종사자들은 계획의 주체자로 참여한다. 이것이 공공부문에서 공공계획의 전문성 강화가 필요한 이유이다.

여기서는 계획시대와 공공계획의 미래에 대해 논의해 보고자 한다.
첫째, 미래 계획환경의 변화이다. 계획은 미래지향적 활동이다. 계획과 미래는 불가분의 관계이다. 계획의 성공은 정확한 미래예측에 달려있다. 성공하는 계획조건의 하나가 예측적 능력이다. 그러면 우리 사회의 미래 계획환경을 보자.
먼저 저출생･고령화사회의 급속한 진행이다. 저출생은 여러 분야에 영향을 미친다. 공간적으로는 과소지역화와 지역소멸로 나타날 전망이다. 고령화도 저출생과 마찬가지로 여러 분야에 영향을 미친다. 경제적으로는 실버산업과 같은 산업구조와 노인일자리와 같은 고용구조에 영향을 주고 노인건강복지와 같은 사회복지에도 영향을 미친다. 공간적으로는 고령친화형 지역기반시스템 구축이 필요하게 된다.
다음은 4차 산업혁명과 AI시대의 도래로 산업 및 일자리의 재구조화가 일어난다. 또한 교통통신수단의 발달로 광역화와 접속사회가 도래한다. 이에 따라 지역 간 광역적 토지이용과 네트워크화가 이루어진다. 그리고 과학기술의 발달로 빅데이터의 생성과 활용이 확대된다. 이에 따라 미래예측과 계획분야에도 적용이 가속화될 전망이다. 마지막으로 기후변화와 지구온난화의 진행이다. 이에 따라 전 세계는 지속가능한 발전과 녹색성장에 계획적 대응을 하고 있다.

둘째, 계획수요의 증가이다. 전 세계적으로 시장과 정부 간 관계에서 정부의 역할이 증대되고 있다. 이와 같은 정부의 역할증대는 계획수요의 증가로 이어진다.
먼저 미래 계획환경의 변화와 이의 계획적 대응으로 여러 분야에서 계획수요가 증대되고 있다. 다음은 중앙집권체제에서 지방분권체제로의 전환에 따라 계획수요가 증가하고 있다. 지방분권은 지방사무와 재정의 확대뿐만 아니라 지방의 계획고권도 확대된다. 이로 인해 지방고유의 자원을 이용한 각 부문의 계획수요가 증가하고 있다.
마지막으로 신지역화로 지역재구조화에도 계획수요의 증가에 영향을 미친다.

셋째, 계획접근방식의 다변화이다. 계획환경의 변화는 계획수요의 증가로 나타나고 계획의 접근방식에도 변화가 나타난다.
공간적으로 광역화와 과소화는 광역토지이용과 통합적 연합적 지역계획을 요구한다.
또한 공동시설계획과 인프라구축, 그리고 공동으로 시설이용을 하게 된다. 이와 같은 광역적 통합적 연합적 계획을 수립하기 위해서는 지방 간 협업적 계획 거버넌스 시스템 구축이 전제된다.
한편 지방분권의 촉진은 주민참여를 통한 상향적 접근과 점진적 접근 그리고 내발적 접근방식이 확대될 전망이다.

넷째, 계획기법의 발전이다. 최근 빅데이터 활용의 확대는 계획기법에 획기적 발전이 이루어질 전망이다.
이와 함께 AI시대의 도래는 이를 통한 계획의 문제해결 능력과 합리적 대안모색과 선택에도 크게 영향을 미칠 전망이다. 계획개념이 기존의 사전 지적작업과정에서 집행과 평가 및 환류를 포괄하는 광의의 통합계획 개념으로 확대되고 계획기법 또한 이에 부응하여 발전될 전망이다.
또한 광역･과소지역의 통합계획과 부분간 융합적 계획을 위한 기법 또한 발전된다.

다섯째, 계획관리의 강화이다. 전형적 계획은 하나의 원형 계획안을 만들고, 이를 현실세계에서 현상으로 실현시키는 것이다. 이에 따르면 계획은 하나의 발전적 가설로 인식된다.
최근에는 계획관리가 더욱 중요하게 인식되고 있다. 계획관리는 크게 네 가지로 구분된다.
먼저 과정관리로 수립된 계획안을 상황변화에 따라 유연적으로 수정･보완하는 것을 말한다.
다음은 집행관리로 계획의 이해당사자 간에 협업적 거버넌스 시스템 구축을 통해 원활하게 계획을 집행하는 것을 말한다.
그 다음은 성과관리로 계획의 산출에 관심을 가진다. 이를 위해서는 계획수립시 계획지표를 설정하고 사후에 성과지표로 전환하여 결과를 평가하게 된다.
마지막은 피드백관리로 긍정적 피드백과 부정적 피드백으로 구분된다. 전자는 더욱 확대하고 후자는 차년도 계획이나 다음 계획에 투입하여 개선하는데 활용하는 것을 말한다. 장래 이와 같은 계획관리가 더욱더 강화될 전망이다.

여섯째, 계획윤리의 인식 확대이다. 지금까지 우리 사회는 계획윤리에 대한 인식이 낮았다. 정책계획은 방향성에 주안점이 주어졌다. 사업계획은 해당사업의 집행 전･후의 평가에 치중하였다. 예산계획은 합리적 예산배분과 효율적 예산집행관리에 관심이 많았다. 정책주체는 상대적으로 계획의 규범성과 궁극적 결과에 관심이 낮았다. 그간 높은 경제성장에도 불구하고 개인간 소득불평등과 양극화 그리고 지역 간 불균형이 심화되어 왔다. 따라서 앞으로 계획윤리에 대한 인식이 확대될 전망이다. 계획윤리는 계획의 신뢰성과 책임성 그리고 안정성으로 구분된다.
먼저 계획의 신뢰성은 계획의 가치중립성과 전문성 그리고 정치로부터 계획의 자율성을 확보하는 것을 말한다.
다음으로 계획의 책임성은 사회정의와 기회균등, 공익과 사익의 조화, 공정성 등을 확보하는 것을 말한다. 마지막으로 계획의 안정성은 정권교체에도 폐기되지 않는 계획의 지속성, 계획의 제도적 기반, 적정 계획재정의 확보 등을 일컫는다.

계획의 시대에 사회구성원 모두에게 계획의 이해와 역량은 중요하다. 특히 공직자와 계획직업 종사자는 더욱 그러하다. 공공부문의 계획은 사회지도체계로서 기능하고 우리의 삶에 지대한 영향을 미치기 때문이다.
무엇보다 공공계획은 공공재정과 사회적 비용을 수반한다. 계획의 시대에 공공계획의 미래는 우리 모두의 밝은 미래를 만드는 길이다.

공공계획론, 법문사, 2018. 2/ 일부 수정

인공지능(AI)은 4차 산업혁명을 선도하는 기술이다. 기업과 정부는 이에 대한 투자에 적극적이다. 또한 대학도 인공지능 관련학과를 설치하고 인재양성에 열심이다.
필자가 인공지능 개념을 처음 접한 것은 1985년 미국 대학 도시계획 강의실에서였다. 인공지능의 개념과 활용분야 그리고 영향에 대한 내용이었다. 인공지능 기술이 발달하면 도시계획분야인 토지이용계획 및 관리에도 활용이 가능하고 도시계획가의 직업에도 큰 변화가 일어날 것이라고 하였다. 이로부터 벌써 36년의 세월이 흘렀다. 지금은 우리 생활의 도처에 AI 기술이 활용되고 있다. TV의 기가지니, 코드제로 AI 청소기, AI 기술을 활용한 자동차 , 자율주행차, 로봇, 이미지 분류, 스팸메일 필터링, 기계번역 기술 등 무수히 많다. 이 글에서는 AI의 개념과 배경, 영향과 과제에 대해 소개해 보고자 한다.


수년 전 세계 최고의 프로기사 이세돌 9단과 구글 딥마인드의 인공지능 알파고의 대국이 세기의 대결로 전 세계적 관심을 끌었다.
바둑은 인류가 고안한 가장 복잡한 게임이라고 한다. 계산과 직관이 필요하고 패턴인식과 계획능력도 결합되어야 하기 때문이다. 일부 가정에서는 자녀의 지능개발을 위해 바둑을 가르치기도 한다.
따라서 바둑은 인공지능의 대표적 도전과제라고 한다. 이세돌과 알파고의 대결은 인간과 인간이 만든 기계와의 게임이었다. 다시 말해 인간지능과 인공지능의 대결이었다.

그러면 인공지능(Artificial Intelligence: AI)은 무엇인가? 이는 인간이 과학기술로 만들어낸 지능이다. 인공지능은 인간의 학습능력과 추론능력, 지각능력, 언어의 이해능력 등을 컴퓨터 프로그램으로 실현한 기술을 말한다. 인공지능은 지능로봇, 사물인터넷과 더불어 4차 산업혁명의 주체로 불리고 있다.

여기서는 인공지능의 발달과 활용분야 그리고 미래과제에 대해 논의해 보기로 한다.
인공지능의 역사는 1950년 영국의 수학자 앨런 튜링이 인공지능 컴퓨터에 대한 연구가 시작이다. 미국 다트머스대 존 매카시 박사가 AI라는 용어를 처음 사용하였다. 또한 미국 대학을 중심으로 인공신경망과 같은 알고리즘 단위에서 진화해왔다. 그러나 90년대 말 진화한 알고리즘이 대형컴퓨터로 빅데이터를 분석하고 처리하면서 과거에는 불가능했던 작업들을 할 수 있게 되면서 크게 발전하였다.
현대에는 정보기술의 여러 분야에서 인공지능적 요소를 도입하여 해당분야의 문제해결에 활용하려는 시도가 매우 활발하다. 이와 같은 인공지능의 활용은 유전학, 기후, 에너지, 질병, 물리학, 거시경제, 정책계획 등 다양한 분야의 해법을 찾는데 도움이 될 전망이다.
알파고를 만든 딥마인드의 창업주 데미스 허사비스는 AI 프로젝트를 바둑에 그치지 않고 의료와 로봇, 스마트폰에 활용할 계획이라고 밝혔다.
앞으로 인공지능의 영역은 과학기술의 진전에 따라 크게 확대될 전망이고, 이 분야의 시장규모도 폭발적으로 증대될 것이다. 글로벌 AI 엔터프라이즈는 2025년 소프트웨어 매출이 390억 달러 규모이고 서비스 관련 매출은 1,500억 달러에 달할 것으로 전망하였다. 국내 AI 시장규모는 2025년 11조 원, 2030년 27.5조 원으로 전망하고 있다.

한편 인공지능의 긍정적 측면과 부정적 측면에 대한 논의도 뜨겁다. 인공지능이 인류의 삶의 질을 획기적으로 변화시키기도 하고 인류의 어두운 미래를 가져다 줄 것이라고도 한다.
전자는 인공지능이 인간에게 매우 편리하고 여유로운 일상을 살아 갈 수 있게 한다. 힘들고 복잡한 그리고 위험한 일을 기계가 대신한다. 모든 산업분야의 생산성 향상, 1인당 근무시간의 감소, 번역기술의 향상으로 언어장벽의 해소 등 인류문화의 일대 변혁을 가져다준다는 주장이다.
후자는 인공지능의 발전이 기계에 의한 인간지배를 가져온다는 우려이다. 정보기술혁명이 일자리의 양과 질에 영향을 미친데 이어 인터넷과 인공지능이 결합된 접속시대에는 일자리가 급격히 감소하는 일자리 절벽시대로 나타날 수 있다는 것이다. 어쨌든 인공지능이 대세라는데는 우리 모두가 공감한다.

그러면 우리나라의 인공지능 수준은 어떠한가? AI 전문가의 표현을 빌리면 국내 AI 기술은 미국, 일본, 중국에 비해 낮은 편이다. 전경련 관계자에 따르면 우리의 AI 경쟁력은 미국의 80.9% 수준이고 중국은 85.8% 수준으로 우리 보다 높다. 우리의 AI 논문 수는 세계 9위이고 논문 편당 인용 수는 조사 91개국 중 31위이며 특허 수 기반 AI 기술은 세계 100대 기업 연구기관은 삼성, LG, 현대차, 전자통신연구원의 4개 뿐이다.
다행히 수년 전 부터 과학기술정보통신부가 인공지능과 가상현실, 클라우드 등 ICT융합분야의 지원강화 방안을 발표하고 지원을 확대하고 있다.
대구･경북은 IT관련 R&D와 산업, 한국뇌연구원, 첨단의료복합단지, 한국로봇산업진흥원 등이 집적되어 있어 인공지능분야에 비교우위가 있고 전략적으로 투자에 집중하고 있다.

마지막으로 전 세계적 관심사인 인공지능의 미래 과제를 보자.
첫째, 인공지능을 치밀하게 분석하고 관리하는 시스템을 구축해야 한다. 엄격한 통제와 효율적인 관리방안을 포함한 인공지능의 미래전략을 확보해야 한다.
둘째, 인간의 일자리문제를 해결해야 한다. 인공지능과 인간이 공존하는 방법을 찾아야 한다.
셋째, 인공지능의 윤리강령을 마련해야 한다. 인간이 소중하게 여기는 가치와 행동을 인공지능에 설계해야 한다.

사람이 인공지능을 만들고 인공지능은 세상을 변화시키는 인공지능시대가 도래하고 있다. 지금 인류는 미완성인 인공지능시대를 대비하는 공존의 지혜를 준비할 때이다.

대구일보, 2016.3.15/ 일부 수정

에너지는 인간생활을 가능케 하는 필수 SOC이다. 남북분단 전에는 북한의 수력발전이 주된 공급원이었다. 이후 화력에서 수력과 원전으로 그리고 신재생으로 이어져 오고 있다. 여기에서 화력은 미세먼지가 원전은 안전이 그리고 수력과 신재생은 민원과 지형적 여건에 제약을 받는다.
필자는 우리의 에너지정책이 에너지믹스원칙과 맥시민전략이 최선이라고 생각한다. 에너지믹스는 에너지 공급원의 적정배합원칙을 말하고 맥시민전략은 에너지원별 장점은 극대화하고 단점은 최소화하는전략을 말한다.
지금은 대선 후보들의 에너지 정책공약에 대한 국민들의 관심과 지역적 관심이 필요한 때이다.


문재인 정부 에너지정책의 키워드는 탈원전과 신재생에너지이다. 이들 정책에 대한 논란은 아직도 진행 중이다. 특히 신고리 5･6호기 원전건설은 공론화위의 구성과 활동결과에 따라 정부가 최종결정한다는 전제하에 잠정 중단되었으나 아직도 멈춰 서있다.
2017년 필자가 주관한 안민포럼은 문정부 초기에 제2차 정책세미나로 ‘원전없는 사회는 가능한가? 와 신재생에너지의 수급전망’이라는 주제로 발표와 토론을 가졌다.

여기서는 문정부의 에너지 정책과 지방의 영향과 대응에 대해 논의해 본다.
에너지정책은 크게 수요관리, 공급관리, 안전관리의 세 가지로 구분된다.
과거 이명박 정부는 녹색성장과 신재생에너지 공급에 관심이 많았고 박근혜 정부는 원전으로 수요에 대응하였다. 문재인 정부는 에너지공급과 안전에 정책의 우선순위를 두었다.

그러면 우리나라 에너지공급은 어떻게 구성되고 있는가를 보자. 한전 2016년 자료에 의하면 원전이 29.97%, 석탄화력은 39.56%, 유류･가스 화력은 24.99%, 수력･신재생은 5.47%이었다. 지금은 에너지경제연구원의 에너지 통계월보 2021년 12월 기준으로 석유제품 41.5%, LNG 15.6%, 유연탄 23.7%, 원자력 10.7%, 무연탄 1.2% 수력 신재생 기타 7.1%로 변화되었다. 원전과 석탄화력은 크게 줄고 석유제품 LNG와 수력 신재생은 크게 늘었다. 이는 문재인 정부의 탈원전과 신재생에너지 공급정책의 결과이다.

문정부 에너지정책 전환의 배경은 원전의 안전과 석탄화력의 미세먼지이었으나 수력･신재생은 토지 형질변경으로 인한 환경훼손과 주민갈등이 문제로 지적되고 있다.

먼저 문재인 정부의 에너지정책은 탈원전정책으로 안전한 에너지로 전환, 친환경 미래 에너지 발굴･육성, 그리고 신기후체제에 대한 견실한 이행체계의 구축이라는 세 가지로 요약된다.

첫째, 탈원전정책은 탈원전 로드맵 수립을 통해 단계적으로 원전제로시대로 이행하여 현재의 편향적이고 집중적인 전원을 분산형 전원체제로 확대하는 것이었다. 2017년 한전 자료로 우리나라의 원전은 가동중 24기, 건설중 5기, 준비중 4기, 영구정지 1기이었다. 2022년 기준으로 가동중은 그대로이나 건설과 준비는 중단되거나 아예 없고 영구정지가 2기로 1기가 늘었다. 여전히 원전밀집도는 상위 5개국에 속하고 원전은 밀집도가 높을수록 안전사고 시 위험성이 높은 것으로 알려져 있다.
반면에 세계 원전비중은 지난 25년 동안 7% 수준으로 감소하는 추세이었으나 2021년 8월에 국제원자력기구(IAEA)에서 발표한 자료에 의하면 향후 세계 원전비중이 2020년 10%에서 2050년 12%로 확대될 것으로 전망하고 있다.
이로 볼 때 문정부의 탈원전정책은 국민의 안전을 우선한 정책으로 일견 이해가 되나 지난 공론화위의 미션이 신고리 5･6호기 원전건설 중단보다 더 큰 차원의 탈원전과 분산형 전원체계에 대한 국민적 사회적 합의가 선행되었으면 좋았을 것이다.

둘째, 2020년 8월에 통상산업자원부에서 수립한 신재생에너지 기술개발 및 이용보급 기본계획에 의하면 신재생에너지 비중은 2019년 5.6%에서 2034년 까지 25.8%로 대폭 확대하고 에너지 신산업 육성과 저탄소･고효율 구조로 전환하는 것을 목표로 설정하고 있다. 당시 문정부 집권 초기에 신재생에너지 확대를 위해 소규모사업자의 참여여건과 기업투자여건을 개선한다고 하였다. 에너지 다소비 경제구조를 친환경･고효율 구조로 전환하고 실효성있는 서민층 에너지복지를 강화한다고도 하였다. 그러나 성과는 당초 목표에 크게 미치지 못하였다.
최근 유럽계 에너지분야 전문컨설팅업체인 에너데이터 조사에 따르면 2019년 OECD 30개 조사국가 평균이 27.2%이고 한국은 4.8%로 우리나라의 재생에너지 비중은 최하위 수준이다. 우리의 재생에너지 발전비중은 2009년 1.7%에서 2019년 4.8%로 3.1% 증가하는데 그쳤다. 이는 역대정부의 집중형 전원정책과 신재생에너지 공급에 따른 주민갈등, 국토공간의 지형적 여건, 지방의 각종 행위규제, 기업환경의 열악 등이 원인이다.

셋째, 대외적으로 신기후체제에 대한 이행체계 구축을 위해 온실가스 배출전망 대비 상당한 수준의 감축이 었다. 이를 위해서는 몇가지 선행조건이 필요하다. 기후변화, 대기오염, 에너지의 통합관리로 저탄소 경제와 기후변화 위기로 부터 안전사회를 구축해야 한다. 에너지정책의 지속성과 안전성이 확보되어야 한다. 온실가스 감축을 위해 배출권거래제가 정상적으로 작동해야 한다.  에너지 세제개편과 공공부문의 선도적 역할, 그리고 사회전반의 기후변화 적응역량이 강화되어야 한다. 이와 같은 선행조건에서 문정부는 크게  진전을 이루지 못했다. 이는 어느 한 정부만의 책무가 아닌 것은 분명하다. 역대정부가  지속적으로 추진해야 할 필수과제이다.  그러나 현실은 정부에 따라 정책의 우선순위와 추진 강도가 다르고 지속적이지 못하다.
필자는  문정부의 에너지정책이 지나친 탈원전과 신새생 에너지정책의 방향성에 문제가 있었다고 생각한다. 일반 국민들은 문정부 에너지 수급정책의 급격한 변화에 대해 정책신뢰가 낮은 편이다. 이는 탈원전으로 인한 에너지 수급의 불완전성과 재생에너지의 불확실성 그리고 에너지 가격상승에 대한 거부감이 이유이다.  문정부 집권 초기에는 한전의 에너지 생산원가가 낮았으나 최근에는 급격히 상승한 것을 보면 알 수 있다.  차기정부에서는 전기료 상승의 압박을 피할 수 없을지도 모른다.
차기정부의 에너지정책은 에너지 공급원에 대한 적정배합원칙(optimum mix principle)의 합리적 선택이 무엇보다 중요하다.

다음으로 문정부의 탈원전과 신재생 에너지정책으로 인한 지방의 영향과 대응에 대해 경북을 중심으로 논의해 보자. 경북은 문정부의 탈원전정책과 신재생에너지정책으로 가장 큰 영향을 받았고 지금은 지역의 최대 현안과제가 되었다. 그간 경북은 역대정부의 에너지정책에 적극적으로 협력해 왔다. 타지역에서 혐오시설로 기피한 원전이 우리나라 전체의 약 절반이 입지해 있다. 따라서 경북은 동해안 원자력 클러스터 사업을 지속적으로 추진해 왔다. 또한 김천 혁신도시에 한국전력기술이 입지했고, 중･저준위 방폐장과 한수원이 경주에 이전해 왔다. 그간 경북도와 시･군, 기업 등에 원자력 관련 투자가 많았고 원전관련 인력양성을 위해 대학에 학과가 설립되었다. 그러나 문정부의 탈원전정책에 따라 직접 이해당사자가 된 경북도와 일부 시･군, 그리고 대학은 낭패를 보았다.
최근 경북도는 원전해체산업의 핵심 역할을 담당할 중수로해체기술원을 경주에 유치하였다. 그러나 태양광발전과 풍력발전의 신재생에너지 확대에는 서해안 지자체에 상대적으로 우선순위가 밀렸다.
그간 경북도와 해당 시･군은 국가정책과 지방의 이해가 상충될 때 활용되는 최대최소전략(maximin strategy)도 모색하였으나 만족할만한 성과는 이루지 못했다. 이 전략은 불확실성하에서 위험을 회피하거나 피해는 최소화하고 효과는 극대화하는 전략이다.

결론적으로 문정부는 탈원전과 신재생에너지의 정책지향으로 우리나라 여건에 적합한 에너지 적정배합원칙의 합리적 선택을 벗어났다. 이에 따라 그간 정부의 에너지정책과 함께 한 경북도와 해당 시･군은 여러가지 불리한 상황에 직면하였고 많은 불편을 감내해 왔다.
바라건대 차기정부의 합리적 에너지정책과 경북의 현안과제가 동시에 해결되기를 기대한다.

(사)한국지역균형연구원 뉴스레터, 안민포럼, 2017.8.30/ 수정

필자의 고향은 낙동강 유역에 위치한 창녕 유어 광산이다. 유어의 지명은 놀 유 고기잡을 어 이다. 광산은 빛 광 메 산을 쓴다. 유어는 낙동강에 유래하고 광산은 마을 인근에 있었던 광산 늪에 유래한다. 마을 인근의 광산 늪은 70년대 개발시대에 농토로 변화되었다. 필자는 1998년 3월 2일에 국제습지조약 보존습지로 지정된 우포 늪이 있으나 사라진 광산 늪이 훨씬 자연적이었다고 생각한다.

한편 필자는 대학에서 교양과목으로 ‘국토와 환경의 이해’와 ‘녹색성장사회의 이해’를 개설하고 강의했다. 또한 ｢국토와 환경의 이해｣(영남대 출판부), ｢녹색성장과 지역경영｣(공저, 영남대 출판부), ｢기후변화와 녹색성장｣(공저, 법문사), ｢녹색경영론｣(공저, 법문사)를 출판하였다. 그리고 4대강(낙동강) 정비사업의 정책자문위원으로 활동하였다.

문재인 정부에서는 4대강 정비사업의 과실에 대한 논란이 많았다.
여기서는 과거 이명박 정부에서 추진한 4대강 정비사업의 교훈과 차기 정부의 정책방향에 대해 제언해 보기로 한다.

먼저 4대강 정비사업의 정책배경에 대해 살펴보자. 4대강 정비사업은 기후변화와 지구온난화에 대응하는 녹색성장정책의 핵심사업으로 추진되었다. 이 사업은 신규 수자원의 확보와 수질개선, 홍수조절 능력, 여가 문화공간의 확충, 그리고 지역경제 활성화가 구체적인 목표였다.
그러나 사업이전과 추진과정 그리고 사업이후에도 끊임없이 문제제기가 있었다. 분명한 것은 기후변화와 지구온난화, 녹색성장, 그리고 물에 대한 전 지구적 관심이 고조되고 있다는 사실이다. 특히 세계인구의 1/3이 물 부족에 시달리고 있다.

그러면 우리의 사정은 어떠한가? 우리는 이미 UN이 분류한 물 부족국가군에 속한다. 우리의 연평균 강수량은 1천 283㎜로 세계 연평균 강수량에 비해 많지만 인구 1인당 강수량은 세계 평균의 12%에 불과하다. 전체 수자원 총량 가운데 26%만이 이용되고 있다. 이는 동고서저라는 국토공간구조와 수도권과 일부 지역의 인구 및 산업집중, 그리고 계절별 강우 편중이 주된 요인이다. 또한 기후변화와 지구온난화로 인한 기상변화와 댐 건설과 같은 담수정책추진에 지역주민들의 반발로 더욱 물 수급의 장래전망을 어렵게 하고 있다.

다음으로 4대강 정비사업의 교훈에 대해 논의해 보자. 일반적으로 기후변화와 지구온난화와 같은 메가트렌드의 대응을 위해서는 네 가지 접근이 요구된다.

첫째는 상향적 접근이다. 당초 4대강 정비사업이 지류 하천 정비사업에서 시작하여 큰 강 정비사업으로 추진되어야 함을 의미한다. 그러나 4대강 정비사업은 국가 주도로 추진되다 보니 하향적 접근이 되었다. 문제가 되고 있는 4대강 보의 녹조와 퇴적물은 불가피한 현상으로 한시적 보 개방으로 해결될 일이 아니다.

둘째는 협업적 접근이다. 하천법상 하천 종류별로 중앙과 지방의 역할이 구분되어 있다. 애초 이 사업의 추진과정에서 야당의 반대가 있었고 일부 지방자치단체장들은 4대강 정비사업을 반대하였다. 따라서 4대강 정비사업은 시작부터 중앙과 지방의 협업적 접근에 한계가 있었다. 또한 정부 간 협업이 되지 않아 주민참여를 통한 오염원 차단과 같은 지류 하천정비와 병행하는 사업이 되지 못했다. 아직 우리 사회는 생산과 생활 그리고 여가를 포함하는 삶의 제반 방식이 환경친화적이지 못한 부분이 많다. 농촌 일부 주민은 동네 하천을 쓰레기 처분장으로 인식하고 있고 기업들은 환경윤리가 정착되지 않은 게 현실이다. 이 또한 4대강 녹조의 원인이 된다.

셋째는 지역적 접근이다. 강은 선(線)이자 면(面)으로 형성된다. 역대정부는 5년 단임의 대통령제하에서 대형 국책사업을 임기 내에 마무리해야 한다는 압박을 받게 된다. 또한 차기정부는 전임정부의 사업에 별로 호의적이지 못하다. 이로 인해 4대강 정비사업 또한 선적 면적인 접근보다는 보 건설과 주변지역사업에 집중하는 점적인 사업이 되었다.

넷째는 점진적 접근이다. 이는 정책의 우선순위에 따라 순차적으로 추진하는 것을 말한다. 4대강 정비사업은 동시에 모두 이루어졌다. 정부가 우선하여 필요한 정비대상을 선정하고 해당 지자체와 협의하거나 아니면 정비사업을 선호하는 지자체로부터 신청을 받아 먼저 시험적으로 시행하고 결과가 좋으면 계속사업으로 추진했더라면 하는 아쉬움이 있다. 이 경우 중앙정부와 지자체가 역할을 분담하고 협업적으로 추진할 수 있었을 것이다.

4대강 정비사업이 끝난 지 오래다. 이 사업의 편익과 긍정적 효과 보다는 비용과 부정적 효과만 부각되고 있다. 환경단체는 보를 개방하거나 완전히 철거해야 한다는 주장을 한다. 4대강 정비사업에 참여한 전문가는 모니터링과 다른 주문으로 신중하다.

필자의 의견은 차기정부 들어 4대강의 새로운 정책방향으로 문제를 보완하는 리모델링이 필요하다고 본다. 앞서 논의한 접근방법대로 정책 재설계와 정책추진이 필요하다. 미래 기후변화와 지구온난화, 녹색성장, 그리고 물 부족문제를 극복하는데 4대강은 매우 중요하다. 이를 위해 제2의 4대강 정비사업을 시작해야 한다. 빠르면 빠를수록 좋다. 지류 하천과 오염원에서부터 시작하는 상향적 접근, 지역주민과 시민단체 그리고 기초지자체가 참여하는 협업적 접근, 그물망처럼 얽혀있는 강 유역을 통합적으로 관리하는 지역적 접근, 그리고 지역 선호와 정책의 우선순위에 따라 순차적으로 시행하는 점진적 접근이 요구된다.
4대강 리모델링사업은 과거 정권과 차기 정권의 합(合)의 정치, 현재와 미래를 지향하는 정책혁신의 성공사례가 되기를 기대한다.

대구일보, 2017.7.5/ 일부 수정

선거철만 되면 여야를 막론하고 후보들은 무수히 많은 정책공약들을 쏟아낸다. 당선이 되어서는 유권자에게 약속한 정책공약을 지키기 위해 무리한 정책과 사업을 추진하는 경우가 많다. 임기 초에는 정책초기라 문제가 드러나지 않으나, 시간이 지나면서 부작용이 나타나게 된다. 또한, 정부는 현안 정책문제에도 관심을 가지나 만족할만한 성과를 내지 못하고 있다.

왜 그런가? 필자는 공공정책의 본질에 대한 이해가 부족하기 때문이라고 생각한다. 여기서는 Aaron Wildavsky의 '정책계획' 개념을 원용하여 공공정책의 본질과 실천성 확보에 대해 논의해 보고자 한다.


먼저 공공정책의 본질에 대해 보자 .
첫째, 정책은 합리성이 기본이다. 합리성의 판단기준으로 형평성과 효율성, 그리고 실현가능성이 있으나, 주로 형평성과 효율성을 준거로 삼는다. 형평성은 사회적 약자에 대한 우선적 배려와 기회균등의 가치이다. 효율성은 정책의 경제적 가치를 중요시하는 개념이다. 새로운 정책 도입에는 정책영향평가가 중요하다. 선진 외국과 달리, 우리나라는 여전히 사전평가에 치중하고 있고, 여기에도 그 내용과 기간, 그리고 비용면에서 개선할 여지가 많다. 또한, 정부부처의 정책들을 보면 해당 부처 중심의 시각에서 실체적 합리성에 치중하고, 절차적 합리성의 고려와 역량이 부족하여 정책혼란을 가져오는 경우가 많다.

둘째, 정책은 미래통제 수단이다. 정책은 미래예측과 밀접하게 관련된다. 현대사회는 미래가 불확실하고 동태적이다. 정책은 의도한 사회적 결과보다 의도하지 않은 사회적 결과로 나타날 확률이 높아졌다. 그런가 하면 이해관계 집단에 대한 사회통제력이 크게 약화되었다. 다원적 민주사회로 이행하면서 다양한 목소리가 표출되기 때문이다. 따라서 정책형성은 정확한 미래예측과 정책분석을 기본으로 하고, 추진은 협력적 거버넌스체계로 설계되어야 한다.

셋째, 정책은 정부의 국정철학과 실천의지를 표현한 것이다. 정책은 국민의지와 사회적 실천의지가 담겨 있어야 한다. 국민의지는 국민 개개인의 선호가치를 종합한 국정지표로 설정된다. 사회적 실천의지는 임기 동안 국민의지를 실현할 구체적 추진전략과 실행수단이다. 이들 국정지표가 구체화되고 연차별로 국민이 공감하고 체감할 수 있는 정책이 추진될 때, 국민적 사회적 합의가 용이하게 형성될 수 있다.

넷째, 정책은 인과성과 합의형성이 중요하다. 정책의 인과성은 정책문제의 정의로부터 출발하고 정책문제가 되는 장애요인을 제거하면 바람직한 목표상태가 된다는 의미이다. 따라서 정책형성은 문제정의와 목표를 명확히 설정하고 최선의 수단을 찾는 과정이다.
한편 최근의 정책형성은 정책대상인 이해관계자와 정책관계자가 대화로 시작된다고 한다. 이 경우 정책대상을 명확히 해야 한다. 현대사회는 이해관계자 집단이 다양하다. 이제 정책형성은 이들을 대상으로 대화와 설득과정을 통해 합의형성을 이루는 정치적 교환거래관계로 인식해야 한다.

다섯째, 정책은 유기체와 같다. 정책은 정책환경에 영향을 받으면서 형성되고 집행되며, 의도한 성과로 나타나기도 하고 그렇지 않을 수도 있다. 이같은 정책결과를 수정･보완하는 정책 환류과정도 거친다. 대부분의 정책은 독립적이라기보다는 상호의존적이거나 상호보완적 관계에 있는 복잡체계이다. 정책의 추진과정도 중앙부처 간, 중앙정부와 지방정부, 그리고 민간부문과 긴밀한 협력관계가 요구된다. 따라서 정책은 그 추진과정에서 지속적으로 모니터링을 해야 하고 수정･보완해야 하는 일련의 연속적 유연적 순환체계이다.

여섯째, 정책은 정치적 권력과 사회구성원의 지지가 뒷받침되어야 한다. 정책의 권력은 정치적 실현가능성을 의미한다. 정책이 성공적으로 집행되기 위해서는 국민공감과 이해관계자 간 합의, 그리고 정치적 지지가 중요하다. 대부분의 정책은 국회의 입법과정이 요구된다. 따라서 정책과 정치를 일원론적으로 보는 견해도 많다. 따라서 국회와 소통하고 국민공감을 확대하기 위해 실효성있는 정책홍보와 투명성 확보를 위한 노력이 요구된다.

일곱째, 성공적인 정책은 신념체계의 형성이 중요하다. 신념은 정책의 당위성과 정당성에 대한 믿음이다. 공무원 개개인이 자기 직무에 대한 자긍심과 함께 확고한 신념이 요구된다. 국민의 공복으로서의 소명의식과 국민복지 증진이라는 공통목표로 매진할 때, 국민이 행복한 국가가 된다.


이를 종합하여 공공정책의 실천성 확보를 위한 제언을 하면 다음과 같다.
첫째는 정책형성과 집행,그리고  평가체계의 절차적 민주성과 합리성, 그리고 투명성을 확보해야 한다.
둘째는 정책대상집단과의 부단한 소통과 국민과의 정책 공감대를 형성해야 한다.
셋째는 당･정･청의 원활한 협조체제를 구축해야 한다.
넷째는 정부 내에서 정책컨트롤타워의 가동과 정부부처 간 협업체계를 구축해야 한다.
다섯째는 중앙정부와 지방정부 간 합리적 권한과 재정배분을 포함한 실질적 지방분권의 확대이다.
여섯째는 공무원의 소명의식과 정책역량의 강화가 필요하다.
일곱째는 일반 국민과 정치권, 그리고 언론은 5년 단임 대통령 중심제라는 정치체제 환경 속에서 각종 정책에 대한 지속적 모니터링과 함께 가치중립적이고 객관적 평가에 기반한 정책지지와 건전한 비판이 요구된다.

대구일보, 2015.2.3/ 일부 수정