이성근교수의 함께 살아가는 세상

현재와 미래는 불확실성과 다양성 위기의 시대이다. 이와 같은 시대는 미래예측이 어렵고 대응과 관리도 어렵다. 국민 개개인은 물론이고 정부도 마찬가지이다. 그러나 우리 일반 국민들은 우리를 대리하는 정부가 잘 대응하고 해결해주기를 기대한다. 그간 역대정부들은 모두 국민을 행복하게 하고 유능한 정부가 되겠다고 선언하였으나 그렇지 못하였다. 이는 세계 공인 조사연구기관에서 발표한 국민의 행복수준과 공감/체감, 그리고 국가경쟁력 지수에서 알 수 있다.

그러면 어떤 정부가 이를 가능케 할 것인가? 필자는 유능한 정부로 가는 길의 하나가 정책과 계획역량이 높은 정부가 하나의 대안이라고 생각한다. 이 글에서 미국 버클리대학교 도시 및 지역계획학과 K. Christensen 교수(1983)의 계획유형화와 계획유형별 정부부문의 역할기대와 전문계획가의 역할을 소개하고 있다.
필자는 K. Christensen교수의 계획유형이 지금 우리 사회와 정부가 직면하고 있는 문제해결과 미래의 불확실성과 다양성의 위기대응에 유용하리라고 믿는다.

현대사회는 다양한 스펙트럼으로 변화하고 있다. 글로벌화에 따른 무한경쟁과 최근의 자국보호무역 강화, 4차 산업혁명과 AI시대의 도래, 국민 개개인의 다양한 욕구분출과 개성의 추구, 일반 국민의 직접참여 기회의 확대와 소통과 공감의 중요성 증대, 접속시대의 도래와 공유ㆍ협업의 거버넌스의 요구, 기후위기와 각종 재난의 확대, 고령화와 저출생에 따른 지역소멸위기 등이다. 필자는 이를 불확실성과 다양성의 위기라 부른다. 이런 사회는 위기와 기회가 공존하는 특징을 가진다.

이와 같은 사회는 정부역할 또한 변화해야 한다. 특히 정부의 계획기능과 접근방법의 변화가 필요하다.
불확실성과 다양성의 시대에는 과거의 전통적인 계획의 접근방법만으로는 복잡다단한 사회문제를 해결하기에는 한계가 있고 효과적이지 못하다.

그간 계획의 역사적 진화과정에서 다양한 계획형태가 있어왔다. 이들 계획형태 가운데 필자에게 특별히 주목을 끈 것은 미국 버클리대학교 도시 및 지역계획학과 K. Christensen 교수(1983)의 계획유형화이다.
K. Christensen 교수는
현대사회의 불확실성 하에서 목표와 수단의 두 가지 기준을 가지고 계획을 유형화하였다. 목표 기준은 구성원의 합의여부에 따라 목표에 대한 합의(agreed)와 비합의(not agreed)로 구분하였다. 수단 기준은 계획수립에 필요한 지식과 정보, 그리고 자원수준에 따라 가지/완전(known/complete)와 불가지/불완전(unknown/incomplete)로 구분하였다. 이상의 네 가지 세부 기준의 조합에 따라 합리적(rational) 계획, 사회학습적(social learning) 계획(최근에는 협업적/collaborative) 계획으로 진화 발전), 조정협상적(mediated negotiation) 계획, 확률적(stochastic) 계획의 네 가지로 계획을 유형화하였다(이성근, 1992: 99-103). K. Christensen 교수는 이러한 계획의 각 유형에 대한 정부의 기대와 계획전문가의 역할을 중심으로 해서 논의하였다.

여기서는 이들 계획형태에 대해 소개해 보기로 한다.

첫째, 합리적 계획에 대해 보자.
합리적 계획은 목표가 합의되고 수단 혹은 기술이 알려져 있으며 자원이 비교적 충분할 경우 계획을 지식의 합리적 응용과정으로 본다.
합리적 계획의 경우, 정부는 계획에 대해서 예측가능성, 효율성, 효과성, 형평성, 책임성
등을 기대하고 있으며, 이에 대응하여 계획전문가에게는 프로그래머, 분석가, 행정가, 규제자 등의 역할이 요구된다.

둘째, 사회학습적(협업적) 계획에 대해 보자.
사회학습적 계획은 목표가 합의되었지만 기술이 알려져 있지 않거나 자원이 불완전할 경우에는 계획을 사회학습과정으로 본다. 사회학습적 계획유형에서 정부의 기대는 계획을 통하여 혁신, 협업, 대응성 등을 도모하려고 한다.
계획전문가는 실용가, 조정가, 연구자, 혁신가 등의 역할이 요구된다.

세째, 조정협상적 계획에 대해 보자.
조정협상적 계획은 목표에 대한 합의는 이루어지지 않았지만 기술이 잘 알려져 있으며 자원이 완전한 경우에는 목표에 대한 합의를 이끌어내기 위해서 계획을 하나의 협상과정으로 보고 있다. 조정협상계획에서 정부가 계획을 바라보는 입장은 다양한 이해집단의 집합선호에 대응하고 적응하는 기제로서 계획을 보고 있다. 계획전문가에게는 협상가, 촉진자, 중재자, 조정가 등의 역할이 강조된다.

네째, 확률적 계획에 대해 보자.
확률적 계획은 목표에 대한 합의가 없고 기술이나 자원이 불완전한 경우이다. 이 때 계획은 혼란상태(chaos situation)에서 질서를 찾는 하나의 탐색과정으로 정의된다. 확률적 계획은 혼란 상황에서 계획을 탐색하는 것에 주안점을 두고 있으므로, 정부는 계획을 통하여 질서의 발견 혹은 창출을 도모하려고 하며, 계획전문가는 카리스마적 지도자, 문제발견자로서의 역할을 수행해야 한다.

다음은 이상의 논의에서 우리에게 주는 시사점을 논의해 보자.

먼저 새로운 정부는 불확실성과 다양성의 위기관리를 위해 현안과제와 미래 대응과제를 유형화하고 이에 맞는 계획유형을 선택하여 정책과 계획을 추진할 것이 요구된다.

둘째는 정책과 계획을 담당하는 공무원의 계획역량을 강화할 것이 요구된다. 계획역량은 계획유형별로 요구되는 역량이 다양하다. 합리적 계획은 계획수립의 전문적 기술, 조정협상적 계획은 소통과 갈등관리기술, 사회학습적/협업적 계획은 공동생산자로서 상호협력과 자원동원기술, 확률적 계획은 카오스상황을 개념화하고 구체화하는 기술이 요구된다.

세째, 정책과 계획이 공공분야의 조직문화와 기본소양의 하나로 자리잡아야 한다. 과거와 현재에도 정부조직에는 기획부서가 따로 있고 기능도 잘 정비되어 있다. 이제 계획은 기획부서의 전유물이 이니다. 전부서가 전방위적으로 기획의 주체자가 되어야 유능한 정부가 가능하다.

마지막으로 전문계획기관과 전문계획가의 자질과 역량이 재구조화될 필요가 있다. 오래전 부터 계획의 사회적 유용성에 따라 공공부문과 민간부문에 계획기관과 계획가 직업군에 속하는 종사자가 많아졌다. 불확실성과 다양성 위기시대에 실효성있는 적절한 대안을 설계하는 작업은 이들 전문계획기관과 전문계획가에게 달려있다 해도 과언이 아니다. 전문계획가는 명실상부하게 유능한 계획전문가가 되어야하는 이유이다.

필자는 이번 정부가 역대정부와 달리 유능한 정부가 되기를 소망한다. 이는 국민 모두가 소망하는 일이기도 하다. 현재와 미래의 불확실성과 다양성의 위기를 효과적으로 대응하고 관리하는데 실효성있는 계획적 접근을 통해 시작되었으면 한다. 우리 속담에 시작이 반이라 했다.
첫 단추를 잘 끼우면 과정도 결과도 좋을 것이고 국민 만족도 높아지리라고 믿는다.

정책계획론, 서울: 법문사, 2006. 8. 25
일부 수정

정부의 정책과 계획은 합리적인가? 현실은 그렇지 않은 경우가 허다하다. 정책과 계획의 수립과정에서 합리성의 결여가 종종 지적된다. 정책과 계획의 수립과정에서 내ㆍ 외부적 요인에 의해 합리성을 확보하지 못하고 결과적으로 자원낭비를 가져온다.
이 글에서는 공공계획에 있어서 합리성의 개념과 결정요인을 소개하고 있다.

먼저 합리성의 일반적 개념에 대해 알아보자.
합리성(rationality)의 일반적 개념은 세 가지 측면에서 이해할 수 있다.
첫째, 합리성은 어떤 행동의 전제를 의미한다. 의사결정가는 상황을 주의깊게 분석하고 행동대안을 고려하며 대안의 결과를 검토하여 의사결정을 한다. 따라서 합리성은 의사결정과정에서 따라야 할 행동지침이 된다.
둘째, 합리성은 도구적/수단적 가치를 의미한다. 이 경우 합리성은 어떤 가치 내지 목표의 극대화를 의미하는 것이다.
셋째, 합리성은 상충된 가치와 다수의 목표들 간의 조화의 원칙을 의미한다. 다양한 가치를 잘 조화시켜줄 경우 합리성이 있는 경우로 이해한다. 이는 보통 ‘이치에 맞다'고 하는 경우에 해당한다.

다음으로 계획에 있어서 합리성의 개념을 보자.
계획에 있어서 합리성은 주어진 목표를 달성하기 위한 둘 이상의 대안들 가운데 최선의 실현가능한 대안을 선택하는 방법이다. 이는 도구적/수단적 합리성(instrumental rastionality)으로 주어진 목표를 달성하기 위한 최적의 수단을 선택가능하게 한다. 합리적 분석은 우리들로 하여금 일관성과 논리성이라는 기준에 의해 선택할 수 있도록 도와주고, 우리들의 결정에 대한 근거를 제공해 준다.
엔지니어들이 복잡한 알고리즘을 통해 문제를 해결하는 것처럼 비교적 분명한 해답을 선택하는데 도움을 준다.

그러나 광의적 시각에서 보면 합리성은 개인이나 조직 혹은 사회의 궁극적인 가치와 관련하여 여러 목표들 가운데 어떤 목표를 선택하고 평가하는 것을 포함한다. 이러한 유형의 합리성은 실체적 합리성 혹은 규범적 합리성이다. 이러한 합리성은 계획에서 특히 중요하다. 그 이유는 계획이 다수의 경합적인 여러 목표들을 동시에 고려해야 하기 때문이다.

따라서 계획의 합리성은 계획, 정책, 행동전략 등이 타당한 가정에 근거해야 하고, 관련된 모든 사실과 개념, 이론 등을 포함해야 한다는 것을 의미한다.

마지막으로 공공계획의 합리적 결정요인에 대해 알아보자.
계획의 합리적 결정은 목표와 수단의 연쇄논리 (logic of ends-means chain)에 달려있다. 일반적으로 공공계획에 있어서 합리성의 기준은 효율성(efficiency), 적정성(optimality), 그리고 종합성(synthesis)의 세 가지가 있다(R. Mayer, 1985: 10-13).

첫째, 효율성 기준이다.
효율성은 투입과 산출의 비로 정의된다.또한 효율성은 행동대안의 예상되는 편익과 비용 간의 관계를 의미한다. 원래 효율성은 ‘최소비용과 동의어’ 라는 가정에 기초를 두고 있으나, 이보다 의사결정가가 주어진 자원조건에서 소망된 편익을 보다 많이 성취하는데 기여한다. 이러한 효율성은 목표성취를 위한 선택가능한 대안 중 하나를 선택하는 방법이다. 최소비용이 가장 효율적인 것은 아니라는 것이다. 따라서 가장 효율적인 대안은 제한된 자원의 가장 생산적인 이용을 의미한다.

여기에 효율성과 유관한 효과성 기준이 있다. 효과성은 목표달성의 정도를 의미한다. 최소의 비용으로 최대의 효과를 내거나, 일정한 비용으로 최대의 효과를 낼 때 호과성 기준이 사용된다. 효율성 기준이 일반적이고 효과성 기준은 예외적으로 사용된다.

둘째, 적정성 기준이다.
적정성은 주어진 자원으로 얻어지는 편익에 대한 바람직한 결합을 의미한다. 적정성의 기준은 목표의 선택에 사용된다. 원래 적정성은 자원이 한정되어 있어서 한 목표의 극대화가 다른 목표의 극대화를 허용치 않을 것이라는 가정에 근거하고 있다. 따라서 적정화 과정은 주어진 양의 자원으로 획득되는 목표들의 최상의 조화의 결과라고 할 수 있다. 즉, 의사결정가는 둘 이상의 목표들의 존재가능성으로 인해 이들 다양한 목표들을 적정화해야 한다.

이와 같은 적정성 기준은 효율성보다 현실적으로 적용하기가 어렵다. 왜냐하면 목표는 측정할 수 없는 가치를 나타내기 때문에 그것들을 조합시킬 객관적인 방법이 없기 때문이다.

세째, 종합성 기준이다.
원래 종합성은 의사결정가가 여러 다른 행동대안들 간에 고려하는 조화의 정도를 의미한다.
종합성의 기준은 계획의 목표들과 대안들 간의 상호관계에 관한 것으로 합리성의 세 가지 기준 중 가장 오래된 것이다. 종합성의 기원은 20세기 초반에 시작된 도시미화운동과 함께 미국의 공공계획에서 나타난 건축계획의 역사에서 시작된다. 종합성 기준은 행동대안의 효율성보다는 지역주민들의 다양한 수요 가운데 상호관계에 관심을 둔다.

이러한 종합성의 기준은 통합성(integration)과 전체성(holism)의 두 가지 성질을 갖고 있다. 통합성은 개별 목표들의 일치성에 관련되어 있고, 전체성은 개별적 주체로서 목표 간의 상호작용 평가를 넘어 사회 전체로서 목표를 추구하는 것이다.

정책계획론, 서울: 법문사, 2006. 8. 25
일부 수정

위 사진은 서귀포 치유의 숲에서 찍은 것이다. 서귀포 치유의 숲에는 여러 갈래의 길이 있다. 필자는 가장 쉬운 노고록 무장애 나눔의 길을 선택하여 걸었다. 노고록 무장애 나눔의 길은 말 그대로 남녀노소 장애 비장애 구분없이 편하게 걸을 수 있다.

최근 우리는 예체능 분야에서 개인적으로 탁월한 성취를 이룬 자들이 국민에게 큰 공감과 많은 사랑을 받고 있는 것을 본다. 반면에 일부는 뛰어난 재능을 가졌음에도 자기관리가 철저하지 않아 자신의 꿈을 실현하지 못하는 경우도 종종 보게 된다. 이는 정치를 비롯한 모든 분 야에서도 마찬가지이다.
필자는 자신의 꿈을 크게 이룬 자는 일반인과 구별되는 행태적 특징이 있다고 믿는다.
따라서 이 글에서는 스포츠 분야에서 남다른 성취를 이룬 자들의 행태적 특징과 우리 사회에 주는 시사점을 논의해 보고자 한다.

2016년 여름 남미 브라질 리우데자네이루에서 제31회 하계올림픽이 개최된지가 벌써 6년 전의 일이다. 한국과 세계 여러나라의 선수들이 다양한 종목에서 탁월한 기량과 성적을 기록하였다. 우리는 이들을 리우올림픽의 영웅이라 불렀다. 영웅은 자기분야에서 최고의 성취를 이룬 자이다. 과거에는 소수의 영웅이 국가사회를 이끌었다. 지금은 다수의 소영웅들이 모여서 국가사회를 지탱하고 발전에 기여한다.

그해 여름은 유난히도 폭염이 계속되었고 여기에 리우올림픽 경기소식은 청량제가 되었다. 특히 한국선수단의 경기과정과 메달을 딴 선수들의 인터뷰는 감동적이었다. 높은 성취를 한 사람들에게는 공통적인 행태적 특징이 있다.

여기서는 당시 리우올림픽에서 좋은 경기를 가진 메달 수상자들이 우리 사회에 던져준 시사점에 대해 토론해 보기로 한다.

첫째는 대부분의 선수들이 자신들이 좋아하는 일을 하였다는 점이다. 좋아하는 일을 하게되면 목표가 확고하게 정립된다. 따라서 선수들은 운동을 즐기면서 지속할 수 있다. 어렵고 힘들 때 인내할 수 있다. 또한 자기관리에 철저하고 충실할 수 있다. 경기는 기록과 상대와의 싸움이기 때문이다. 사격 50m에서 3연속 금메달을 딴 한국의 진종오선수는 자기가 좋아하는 운동이라 가능하다 했다. 수영에서 금메달 다섯 개와 은메달 한 개를 딴 미국의 펠프스 선수는 새로운 도전에 경기를 즐긴다고 했다.

지금의 우리 사회는 어떠한가? 자신의 일에 대해 불만을 가진 자가 많다. 이와 같은 사람은 자신이 하는 일의 가치를 평가절하하거나 목표가치에 대한 인식도 부족하다. 이런 경우 소명의식과 책무성이 낮고 효과성과 효율성이 떨어질 수밖에 없다. 잘하는 일을 즐기면서 하면 성취도와 성공확률이 높아진다.

둘째는 경기과정에서 끊임없이 소통을 하였다는 점이다. 개인종목은 선수와 감독 간에, 단체종목은 선수와 선수 간, 선수들과 감독 간에 소통이 이루어진다. 경기중에 소통이 원활하다는 것은 평소 목표가치에 공유와 상호신뢰 그리고 역할분담에 따른 네트워킹이 체화되어 있다. 당시 한･일 배구경기에서 양팀은 동료선수의 공격과 수비의 성공과 실패여부를 떠나 경기 내내 박수와 격려를 주고 받았다.

우리는 가정과 직장에서 비난보다 칭찬과 격려 속에 일할 수는 없는가? 역지사지하고 소통하며 배려하는 올림픽 사회가 부럽다.

셋째는 경기내내 긴밀한 협업을 하였다. 협업은 원활하고 긴밀한 팀워크이다. 이는 단체경기에서 필수조건이다. 평소 무수히 많은 반복적 훈련을 통해 체화내지 제도화되어야 가능하다.

지금의 우리 사회는 개인중심의 원자론적이고 유기적이지 못하다. 협업적 사회는 구성원들 간에 규칙준수와 솔선수범, 정보공유 그리고 상호존중이 존재한다. 또한 개별적 접근보다 공동체적 접근을 하는 것이 사회적 편익을 확대하는데 유리하다.

넷째는 긍정적 사고를 지녔다는 점이다. 이는 할 수 있다는 정신이고 위기상황에서 자기제어와 자기조절, 그리고 자신감을 위해 필요하다. 당시 펜싱 에페경기에서 금메달을 딴 박상영 선수는 위기상황에서 나는 할 수 있다는 말을 수없이 되뇌었다. 사격의 진종오 선수와 양궁의 장혜진 선수 또한 긍정적 사고로 포기하지 않고 위기상황을 극복하였다.

현재 우리 국민 모두는 코로나19로 여전히 불확실하고 불안정한 일상을 살아가고 있다. 최근에는 고금리, 고유가, 고환율의 설상가상의 3고 경제상황에 놓여 있다. 또한 세대 간 , 노사 간, 그리고 여야 정치권 간 갈등도 일반 국민들의 심기를 불편하게 하고 있다. 이와 같은 어려운 상황에서 정부는 우리 국민들이 긍정적 사고와 할 수 있다는 정신으로 자멸보다는 자충의 새로운 전기를 마련할 수 있도록 국면전환의 계기를 마련해야 한다.

다섯째는 선수들이 경기후 국민에게 보낸 메시지의 공감력이었다. 선수들은 인터뷰에서 우리에게 긍정과 희망의 메시지로 의사소통을 하였다. 이는 추상의 메세지가 아닌 각고의 땀과 성취가 빚어낸 진실성의 언술이다.

최근 우리 사회에서 정부와 정치권에 대한 국민신뢰가 미흡하다. 정부의 정책홍보와 정치권의 국민소통도 국민 눈높이와 공감에는 미흡하다. 국민을 감동케하고 공감케하는 홍보전략이 요구된다.

그러면 당시의 리우올림픽에서 우리 선수단의 성공요인은 어디에서 찾을 수 있는가?

하나는 유능한 지도자의 열정적 선수지도와 국가 엘리트 스포츠 정책의 지속적 추진이었다.
이는 양궁의 전 종목 석권에서 찾아볼 수 있다.

다른 하나는 공정한 선수선발시스템과 과학적인 관리운영이었다.
이는 그간의 성과와 명성에 자유로운 편견없는 선수의 선발시스템이다. 일부 종목에서는 대표선발이 올림픽에서 메달따기보다 더 어렵다고 하였다.

이상의 논의에서 우리는 다음의 시사점을 얻게 된다. 어떤 분야이든 탁월한 성취를 위해서는 몇 가지 필요충분조건이 갖춰져야 한다는 점이다. 우선 하는 일이 즐겁고 기쁘며 좋아야 한다. 다음은 일하는 과정과 방식에서 소통이 원활해야 하고 협업이 잘 이루어져야 한다. 또한 긍정적 사고와 할 수 있다는 정신을 가져야 한다. 무엇보다 공감력은 중요하다. 여기에 지도자의 열정과 일관성, 지속성, 더해서 공정시스템과 과학적 관리이다.
필자는 이와 같은 스포츠분야 영웅들의 행태적 특징이 우리 사회 전 분야에 큰 시사점을 준다고 생각한다. 특히 우리의 정치권과 경제계에 관심이 주어지기를 기대한다.

대구일보, 2016. 8. 16 일부 수정

프랑스의 지역 간 협력체제는
레지옹(지역) 차원과 초광역권 차원, 그리고 대도시권 차원의
다층적인 구조이다. 또한 지역 간 협력체제는 레지옹 간 협의회와 지역경제개발청, 대도시 공동체 등 법적 협력기구와 협정 및 계약의 형태가 있다.
이와 같이 프랑스의 지역 간 협력체제는 다층적 구조이나 지역 간 연계 및 조정시스템을 통하여 비교적 협력이 잘 이르어지고 있다.

이 글에서는 프랑스 국토와 지역의 경쟁력 강화를 위한 범부처 간 대표단(DIACT),
대도시연합 공동체, 도시권 공동체, 꼬뮨 간 공동체를 중심으로 소개해 보고자 한다.


먼저 프랑스 국토와 지역의 경쟁력 강화를 위한 범부처 간 대표단(DIACT)은 총리실 직속기관으로 환경지속가능발전계획부 장관이 참여한다. 2015년 12월 31일 까지 운영되었던 국토 및 지역개발기획단(DATAR)과 경제변화에 대한 범부처 간 업무단(MIME)를 통합한 기관이다. DIACT는 지속가능한 발전전략에 기초하여 지역의 경제적 매력도와 경쟁력 강화를 목적으로 지방정부와 지역개발분야 여러 이해당사자들의 협력을 위해 개편되었다. DIACT는
지역정책 및 계획에서 각종 활동을 조정하고 새로운 정책 및 계획을 주도하며 홍보, 재정 인센티브, 연구 및 혁신 등을 포함하는 기능을 수행하고 있다.

다음은 대도시 광역권 지자체 간 연합 공동체이다. 프랑스 정부는 1966년 12월 31일 법령 제정을 통해 대도시 광역권 지자체 간 연합 공동체를 제도화하였다. 이는 대도시 광역권 지자체 간 협력을 통해 광역행정의 원활한 수행과 공동사업에 필요한 예산을 보다 효과적으로 집행하여 지역발전의 성과를 극대화하는데 목적을 두고 있다.

이에 따라 프랑스는 최초로 네 개의 대도시 광역권 지자체 간 연합 공동체를 출범시킨 이후 최근까지 지속적으로 대도시 공동체를 운영하고 있다. 이러한 프랑스의 대도시 광역권 지자체 간 협력은 대도시권을 형성하고 있는 자치단체들 간의 공동이익을 위한 상호협력적 관계로 발전하고 있다.

다음은 도시권 공동체이다. 도시권 공동체는 1997년의 ｢꼬뮨 간의 연계 강화와 간략화에 관한 법률｣에 근거하여 설립되었다. 이는 데빠르망과 꼬뮨 사이에서 광역행정을 담당하며 도시계획, 도시정비 및 개발, 교육, 방재, 교통, 상･하수도, 주차장, R&D 등의 공공서비스를 제공하는 역할을 수행한다.

도시권 공동체는 인구 50만 이상의 대도시 광역권 공동체, 인구 5만 이상의 도시권 공동체, 농촌이나 소도시로 구성된 인구 5만 이하의 꼬뮨 간 공동체로 구분된다.
이들은 공히 자치단체 간에 원활한 협력을 위해 자치단체가 자율적으로 협력체제를 구성할 수 있는 여건을 조성하는데 많은 노력을 기울이고 있다.

마지막 하나는 꼬뮨 간 공동체이다. 기초자치단체인 꼬뮨 수준에서도 인프라의 정비나 행정의 효율화를 도모하기 위해 꼬뮨 간 공동체나 도시권 공동체를 조직하는 협력방식을 활용하고 있다. 꼬뮨 간 협력유형은 조합형, 연합형, 계약형의 세 가지가 있다.

그러나 기초자치단체인 꼬뮨은 지나치게 세분화되어 있기 때문에, 꼬뮨 간 공동체는 주로 인구가 적은 농촌에서 다목적 소규모 꼬뮨연합체로 구성되어 개발합의서 작성과 승인업무, 수도사업, 소방 등을 공동으로 수행하고 있다.

이러한 프랑스의 지역 간 협력체제의 가장 큰 특징은 자치제도의 개혁을 진행함에 있어서 각 지역의 의견을 최대한 존중한다는 점이다. 과도하게 많은 꼬뮨을 강제적으로 통합하기보다는 특별지방행정기관으로서 전문적인 행정기능을 보완･지원하는 꼬뮨 간 연합을 통해 소규모 자치단체에서는 수행할 수 없는 광역사무의 연대를 법적으로 지원하는 것이다.

이는 최근 자치단체의 광역화 추진과정에서 잘 나타나고 있다. 무엇보다 자치단체의 의견을 존중하면서 장래 필요한 지방행정체제의 개편을 추진하고 있다는 점에서 우리에게 시사하는 바가 크다.


그러면 우리나라의 광역행정은 어떠한가?
우리나라의 광역행정은 사무의 성질에 따라 국가특별지방행정기관의 설치, 광역자치단체 또는 기초자치단체 협력체제의 구축, 행정구역의 변경 등을 통해 대응해 왔다.

｢지방자치법｣에는 광역도시계획, 행정협의회, 지방자치단체조합, 자치단체장협의체 등을 구성하여 자치단체 간 공동사무를 협력해서 처리할 수 있도록 법적 근거가 마련되어 있다. 그러나 지역 또는 지방자치단체가 자율적으로 지역개발사업을 상호협력적으로 계획하고 추진한 사례는그렇게 많지 않다.

필자는 불필요한 자원의 낭비나 비효율성을 줄이기 위한 방안으로 행정구역을 통합하거나 조정하기보다는 자치단체 간 계획통합이 필요하다고 생각한다. 지역 간 계획통합은 지역별 비교우위를 살리고 부족한 자원을 보완하는 등 연합과 협업의 편익과 시너지효과를 가져오는 지역 간 상생전략이다.

대구일보, 2012. 4. 12 일부 수정

대구광역시 분권협의회와 6개 구ㆍ군 자치분권협의회는 주민을 대상으로 찾아가는 구ㆍ군 분권토크를 추진하고 있다. 이 행사와 관련하여 두 차례에 걸쳐 해외 지방자치 경험을 공유하는 글을 싣고자 한다.

수년 전 필자는 주민자치학회와 주민자치입법포럼이 공동주관한 ‘프랑스와 스위스의 주민자치제에 대한 토론회’에서 사회자로 참가하였다.

이 글은  토론회에서 다루어진 주요 내용을 소개하고자 한다.

먼저 프랑스의 주민자치에 대해 보자.

프랑스는 오랫동안 중앙집권국가이었으나, 1981년 사회당의 프랑수와 미테랑 정부가 들어서면서 ｢지방분권법｣ 제정과 함께 지방분권을 강력히 추진하였다. 이는 국가중심의 지방분권 혁명으로 불린다. 지방에 자유스러운 행정을 보장하고 국가와 지방의 균형을 도모하는 것이었다.

그 이후 90년대 들어 우파인 시락 대통령과 사르코지 대통령 집권기간 동안 헌법과 ｢지방자치법｣을 통해 지방분권의 위상 제고와 재정분권의 체제정비가 있었다.

또한 2012년 대통령선거에서 승리한 사회당 올랑드 대통령이 두 개의 축으로 지방분권을 추진하였다. 하나는 효율성과 경쟁력 강화를 위한 지방행정체제의 정비이었고, 다른 하나는 근린성과 형평성, 그리고 주민의 접근성을 보장하는 새로운 권한배분의 정비이었다.
주요 내용은 꼬뮨 간 협력 강화와 레지용의 광역화이다. 꼬뮨자치의 활성화와 데파르망과 레지용의 역할 재정립을 위한 권한배분 및 조정으로 구체화되었다.

프랑스의 꼬뮨자치의 주요 특징을 보자.

첫째는 지방분권 혁명 당시의 자유가치가 지속되고 있다는 점이다.
프랑스의 주민자치는 국가중심 주민자치모델로 꼬뮨이 중심이다. 꼬뮨은 주민자치조직으로 자연발생적으로 형성된 주민공동체이다. 전체 약 3만 6천개 꼬뮨의 90%가 인구 2천명 미만이다. 이는 우리나라의 읍･면･동에 해당한다. 우리나라의 읍･면･동은 제3공화국 이후 시･군･구의 일선 하급행정기관이 되었고, 현재까지 주민자치기능의 제도화와 활성화가 미흡하다.

둘째는 균형과 조화의 지방자치를 지향한다는 점이다.
국가와 지방은 씨줄과 날줄같이 기능적으로 연결되어있다. 국가와 지방은 상호인정과 존중을 한다는 것이다. 이를 권한의 부드러운(soft) 분산모형이라 부르고 있다.

셋째는 프랑스의 지방자치는 큰 것(메트로폴)은 키우고 작은 것(꼬뮨)은 활성화한다는 것이다. 이를 위해 주민투표제도와 유권자 의사를 반영하는 자문 그리고 소규모단위의 동의회를 구성하고 있다.

다음으로 스위스의 주민자치를 보자.

먼저 스위스는 어떤 나라인가? 스위스는 세계경제포럼(WEF) 2022년 글로벌경쟁력보고서에서 국가경쟁력 세계 1위 덴마크에 이어 2위이다. 2022년 UN세계행복보고서에서는 스위스가 핀란드, 덴마크, 아이슬란드에 이어 세계 4위로 행복한 나라이다. OECD가 발간한 2021년 ‘한눈에 보는 정부’에서는 스위스가 정부신뢰도 세계 1위이다. 2021년 스위스의 1인당 국민소득은 93,131달러로 135,045달러인 룩셈부르크에 이어 세계 4위이다.

그러면 이와 같은 스위스의 경쟁력의 원천은 어디에 있는가?

대다수의 학자들은 스위스의 경쟁력이 직접민주제와 꼬뮨자치에 있다고 한다. 스위스는 꼬뮨에 의해 통치되는 나라이고 무게의 중심이 아래에 있는 중앙집권국가와 지방분권국가가 아닌 비중앙집권국가로 부른다.

심지어 국가의 아버지는 꼬뮨이라 한다. 국가경쟁력의 주요 요인인 혁신클러스터가 꼬뮨단위에서 생성된다.

이와 같은 꼬뮨은 자치권과 과세권을 갖고 있다. 또한 다양한 꼬뮨이 존재한다. 최근의 코뮨은 사회변동에 따라 주민총회가 약화되고 이에 대한 다양한 대응이 시도되고 있다.

마지막으로 프랑스와 스위스가 주는 시사점과 함께 우리나라에 요구되는 몇 가지 주민자치의 조건을 제언해 본다.

첫째는 현재 당면하고 있는 경제사회 문제해결의 대안으로 소규모 지역사회의 복원과 함께 주민자치를 활성화해야 한다.

둘째는 주민창의와 주민참여 기회의 보장, 그리고 직접민주주의의 실현을 위해 읍･면･동 중심의 주민자치 기능이 확대되어야 한다.

셋째는 이의 도입에서 주민이 투표로 자율적으로 선택하게 하고 주민선택에 따라 주민자치의 기관구성을 다양화해야 한다.

넷째는 국가차원의 지방분권은 그 방향성에서 큰(광역권)것은 키우고 작은(읍･면･동 주민자치)것은 활성화하는 정책설계와 실천이 필요하다.

새로 출범한 윤석열 정부의 국정 비전은 함께 잘 사는 국민의 나라이다. 이를 지방차원에서 보면 함께 잘 사는 주민의 나라가 된다.
6대 국정 목표 가운데 여섯번 째는 어디서나 살기 좋은 지방의 시대이다.
필자는 역대정부와 달리 한 차원 높은 지방시대를 열기 위해서는 작은 것을 더욱 강하게 키우고 활성화하는 주민자치시대를 실현해야 한다고 생각한다.

대구일보, 2016. 10. 12 일부 수정

현대사회는 열린 사회이다. 칼 포퍼는 1945년 열린 사회와 그 적들(The Open Society and Its Enemies)에서 전체사회를 비판하고 열린 사회를 지향하였다.

지금의 우리 사회는 세상의 모두가 활짝 열려있고, 이로 인해 사회구성원 각자는 편익과 함께 비용을 지불하고 있다. 여기에 사회지도층은 더욱 그러하다. 이제 우리 모두는 일상에서 나름대로 노블레스 오블리주를 실천해야 할 시대적 상황하에서 살게 된 것이다.

최근 우리는 비밀, 공짜, 영원이라는 세 가지 개념에 새삼 공감하고 있다.

하나는 세상에 비밀이 없다는 말이다 (There are no secrets in the world). 우리 속담에 낮 말은 새가 듣고, 밤 말은 쥐가 듣는다 했다. 또한 하늘이 알고 땅이 알고 너가 알고 내가 안다는 사지(四知 )라는 고사성어도 있다. 둘 다 비밀은 언젠가는 반드시 밝혀진다는 의미이다.

다른 하나는 세상에 공짜가 없다는 말이다(There is no free lunch in economy). 이는 중국의 삼보결록에 나오는 음마투전이라는 고사성어에 해당한다. 말에게 물을 마시게 할 때 먼저 돈을 물속에 던져 물값을 낸다는 의미이다.

마지막 하나는 세상에 영원한 것은 없다는 말이다(Nothing lasts forever). 이 말은 미국의 작가인 시드니 셀던이 1994년 발표한 스릴러 의학소설의 제목이기도 하다.
또한 우리가 익히 아는 권불십년 화무십일홍과 같은 의미이다. 세상에 변치 않는 것은 없다는 제행무상도 우리가 공감하는 고사성어이다.

지금의 우리는 세 가지 공감(비밀, 공짜, 영원)언어가 화두가 되는 투명한 열린 사회에서 살아가고 있다. 자결적 실체라 불리는 인간의 성공과 승리의 삶은 투명성에 달려 있다 해도 과언이 아니다.
필자는 우리 모두가 투명한 지역사회의 실현을 바란다고 믿는다. 이 글에서는 투명한 지역사회의 실현을 위한 몇 가지 제안을 하고 있다.



투명한 사회는 신뢰문화와 사회통합, 그리고 사회정의가 높은 사회로 정의할 수 있다. 따라서 투명한 사회는 사회구성원인 개개인의 품성은 정직성과 도덕성이 높고 사회경제체제는 기회의 균등성과
절차의 공정성이 보장되며 국민을 대표하는 정치가와 국민의 공복인 행정가는 청렴도와 국민의 신뢰도가 높다.

한 국가나 사회의 투명성을 나타내는 사례는 많다.
여기서는 스웨덴 사민당의 첫 여성 당수로 피선된 모나 살린의 사례를 소개해 보기로 한다. 이 실화는 스웨덴을 세계적인 수준의 투명하고 청렴한 국가로 인식하게끔 한 유명한 사례이다.

1995년 9월, 당시 38세의 스웨덴 부총리로서 차기 사민당 당수와 총리가 유력했던 그는 전혀 뜻밖의 사건으로 낙마했다. 그는 스웨덴 스톡홀름의 한 대형 슈퍼마켓에서 생필품을 사는데 자신의 카드가 없자, 공적인 카드를 이용했고, 당시 사용한 금액은 2,000크로나(약 34만원)정도였다. 이후 자기 돈으로 카드대금을 메워 넣은 뒤에 매월 신용카드 사용내역을 기록하고 일반에 공개한다는 정보공개 원칙에 따라 이를 신고했다. 그러나 스웨덴 언론은 국민의 돈과 개인 돈을 구별하지 못한다며 살린을 강하게 비판을 했고, 악화된 여론에 결국 부총리직에서 물러나야만 했다.

다음은 투명한 지역사회의 실현을 위한 몇 가지 제안을 해 보고자 한다.

첫째, 공공의 이해가 걸린 지역현안은 투명한 정보공개와 공론화 과정을 통한 정책결정이 확대되어야 한다. 어느 일방의 결정이 아니라 다수의 이해관계자가 참여하여 결정하는 참여민주주의가 활성화되어야 한다. 정보공개와 공론화는 투명한 지역사회를 위한 기본조건이기 때문이다.

둘째, 공공투자결정과 공공재정운용에 투명성의 향상이다. 지방정부의 각종 정책계획과 이의 실행과정에 필요한 물적 비물적 조달과정의 투명성을 높이기 위해 입안과정, 시행과정, 운영관리, 성과평가, 환류과정 등을 더욱 투명하게 운영해야 한다.

세째, 지방선출직 단체장 및 의회의원 후보 선출과정의 투명성 확보가 필요하다. 역대 대선에서 광역선거는 정당공천을 하고 기초선거는 정당공천을 배제하기로 공약을 내걸었으나 아직도 지켜지지 않고 있다. 지역대표자는 공천권을 행사하는 중앙 정당과 정치인을 우선하기 보다 지역주민을 우선으로 활동해야 한다. 그러나 지방선거에서 여전히 공천과정이 투명하지 못해 민의가 왜곡되는 정치불신 현상이 나타나고 있다.

넷째, 공공 및 민간부문의 나쁜 관행의 개선과 사회적 책임성을 제고해야 한다. 지금은 지방정부에도 정부대리인인 지방공공기관 및 단체가 많이 생겨났다. 이들 공공기관 및 단체에 대한 투명성 관리가 중요한 과제로 대두되고 있다.

다섯째, 지방도 국제사회 및 민간부문과의 투명성 네트워크를 구축하고 투명한 지역사회 문화를 고양해야 한다. 지금은 지방자치시대이다. 지방의 자율성과 책임성이 더욱 확대되어야 하고 그만큼 투명성도 향상되어야 한다. 이는 지방이 지방경영의 주체자이자 국가경영의 협업자라는 국민적 공감대 형성에 기여하고 지방자치의 당위성을 보장받는 길이다.

지금은 세계와 지방이 활짝 열린 개방사회이자 우리의 일상이 가감없이 드러나는 투명한 사회이다. 우리 모두가 함께 살아가는 일상의 터전인 지역사회에서 투명성이 확보된다는 것은 사회건강성과 사회회복성 그리고 사회통합성이 향상된다는 의미이다.

따라서 공공과 민간, 제도적 측면에서 투명성을 높이기 위한 노력들이 지속적으로 실천된다면 지역주민 간, 지역 간의 사회적 신뢰는 제고될 것이고, 궁극적으로 법과 상식이 통하는 투명한 지역사회를 실현할 수 있을 것이다.

대구일보, 2012. 6. 7 일부 수정

‘온고지신’은 ｢논어｣ 위정편에 나오는 공자의 말씀이다. 온(溫)은 찾아서 풀어냄이고, 고(故)는 예전에 들은 것이며, 신(新)은 새로 얻은 것을 의미한다. 과거를 돌아보고, 그것을 현재에 조명한다는 온고지신은 역사의 교훈을 강조하는 중요한 개념이다.

오늘날 우리의 가치관과 문화는 과거의 시간과 공간을 토대로 이루어진 것이다.
이렇게 볼 때 온고지신은 현대사회에서 사회적 유용성과 실천적 의미를 내포하고 있다. 따라서 현대사회를 온고지신의 정신으로 돌아본다는 것은 가치 있는 일이다.

이러한 배경아래, 필자가 대구경북연구원의 원장으로 재직할 당시 대구경북학센터의 중점사업으로 ‘역사에 길을 묻다’라는 주제하에 21세기 청소년 롤 모델 100인 시리즈인 ｢창조 멘토 33인｣과 ｢사회정의 멘토 33인｣의 두 권의 책을 발간하였다.

여기서는 이 책의 교육적 의미와 중요성에 대해 소개해 보고자 한다.

이들 책은 우리 청소년들에게 변화된 교육환경 속에서 선도적인 지역 인물들의 행적을 되짚어 오늘의 귀감으로 삼고, 그들의 삶을 통해 새로운 비전을 모색하게 하고 정체성 강화 및 미래 방향성 설정을 돕고자 기획되었다.

｢창조 멘토 33인｣과 ｢사회정의 멘토 33인｣은 온고지신의 정신으로 선도적인 지역 인물들이 걸었던 삶을 고찰하고, 궁극적으로 그들이 현대사회에서 어떠한 의미로 재해석될 수 있는가를 논의한 책이다. 여기에서 소개하는 인물들은 대구･경북지역 출신으로 각각의 분야에서 시대를 이끈 분들이다.

먼저 ｢창조 멘토 33인｣은 창의와 혁신, 개척을 테마로 선정한 지역 인물들을 묶은 책이다. 창의와 혁신, 개척은 현대사회의 중요한 화두이다. 지식기반사회에서 새로운 아이디어를 생각해 내는 창의력과 기존의 묵은 생산방식과 생활방식을 완전히 새롭게 바꾸어 내는 혁신정신은 매우 유용한 자산이다. 또한 아무도 가지 않은 길을 선도적으로 나아가는 개척 정신 역시 우리 사회를 이끄는 중요한 신념체계이다.

이 책에서는 창의･혁신･개척을 선도한 지역 인물들을 소개하고 있다. 이들은 각각 다른 시대와 다양한 분야에서 활동하였지만, 이들이 현대사회에 남긴 시사점은 대단히 크다.
이를 몇 가지 유형으로 분류하여 정리하면 첫째가 창의･혁신, 둘째가 개혁･개척, 셋째가 문학･예술, 넷째가 인문사회･과학기술로 구분된다.

다음으로 ｢사회정의 멘토 33인｣은 사회정의를 실천하기 위해 전 생애를 바친 지역의 인물들로 구성되어 있다. 비록 시대는 다르지만 우리와 같은 공간을 살아온 선인들의 삶 속에서 사회정의의 진정한 의미와 가치를 되새겨 볼 수 있다. 무엇보다 사회정의는 시대를 아우르는 중요한 가치이기 때문이다.

이 책에 등장하는 ‘사회정의 멘토 33인’은 사회정의라는 대전제 하에 몇 가지 유형으로 그들의 삶을 구분하고 있다. 첫째는 개인생활과 사회활동에서 남다른 청렴과 희생, 둘째는 삶의 우선적 가치로 타인에 대한 배려와 봉사, 셋째는 사회 선(善)에 대한 확고한 신념과 실천, 넷째는 사회 지도층의 도덕적 의무인 사회적 책임이 그것이다.

투명과 지조로 한 가지 일에 자신의 목숨을 바쳐 몰두하는 삶은 정의로운 사회의 토대가 된다. 타인에 대한 따뜻한 배려와 봉사는 정의를 실천하는 기본 마음가짐이다. 투철한 신념과 이를 평생의 실천으로 옮기는 소신 있는 삶은 사회를 더욱 가치 있게 만든다. 그리고 사회를 이끄는 지도층의 도덕적 책임의식은 사회를 더욱 탄탄하게 지탱해 준다. 이 모든 행위와 삶이 사회정의를 실현하는 밑거름인 것이다.

이 두 책에서 소개한 인물들의 말미에는 각종 문헌과 생각거리, 체험거리, 지역정보 등을 수록하여 청소년들의 이해를 돕도록 하고 있다. 우리지역의 청소년들이 지역에서 활동한 창조와 사회정의 멘토들을 통해서 삶의 방향성과 정체성을 확립하는 데 큰 도움이 되었으면 한다.
현재는 과거와 격리된 현재가 아니라 과거와 부단히 교감하며 재해석되는 미래로 이어가는 과정이기 때문이다.

바라건대, 온가족 모두가 이들 책 속의 멘토를 사전에 토의선정하고, 공동학습한 후 현장학습의 기회를 가졌으면 한다.

지방화 시대를 맞아 우리나라에도 지역학 연구가 태동하였다. 대구경북연구원에도 대구경북학연구센터가 설립되어 지역의 뿌리와 정신에 관한 연구와 함께 성과물이 있었다. 그 일환으로 기획한 것이 ｢역사에 길을 묻다: 21세기 청소년 롤모델 100인 시리즈｣로 출판하게 되었다. 총 3권으로 기획하여, 먼저 2권을 거의 동시에 출판하였고, 1권은 나중에 출판되었다.

대구일보, 2014. 9. 2 일부 수정

물은 인류와 지구를 위해 필수적인 요소이다. 우리의 건강과 안정적 식품공급, 그리고 지속가능한 경제발전을 위해서 물이 필요하다. 그러나 물 문제는 인구증가와 경제발전 그리고 기후위기와 같은 요인에 따라 더욱 심각해져 가고 있다.

이미 세계인구의 1/3은 물 부족에 시달리고 있다. 농업과 제조 및 서비스업, 도시와 농촌에서 수자원 확보가 초미의 관심사가 된지 오래다. 따라서 세계 각국은 물이 가져다주는 현재와 미래의 모든 편익을 위해 지혜를 모으고 협력하며 실천해야 한다.

매년 3월 22일은 세계 물의 날이다. 세계 물의 날은 물의 소중함을 일깨우고 물 부족에 대한 국제적 협력을 이끌어내기 위해 UN이 제정한 기념일이다. UN은 1992년 12월 22일 리우환경회의 의제 21의 18장 수자원의 공급과 수질보호의 권고를 받아들여 세계 물의 날 결의안을 채택하였다. 이 결의안에 따라 1993년부터 매년 3월 22일을 세계 물의 날로 제정 선포하여 기념하고 있다.

세계 물의 날을 통하여 수자원의 보전과 식수공급의 중요성에 대한 인식의 증대와 함께 행사와 조직과정에 정부･국제기구･비정부기구 및 민간부분의 참여와 협력증진을 도모하고 있다. 우리나라는 1990년부터 7월 1일을 물의 날로 정하여 기념하고 있었으나 UN에서 세계 물의 날 행사에 동참해 줄 것을 요청받고 1995년 3월 22일부터 세계 물의 날 행사에 참여하고 있다.

그러면 우리의 물 현실과 물에 대한 인식은 어떠한가?

먼저 물 현실은 대륙성 기후와 해양성 기후로 인한 가뭄과 홍수의 불확실성, 동고서저 국토로 인한 물 담수능력의 부족, 총량적 물 부족 등으로 인해 지하수 이용보다는 지표수 이용 중심의 물부족국가로 분류된다.
국민들의 물 인식은 먹는 물에 대한 공공신뢰가 낮고, 물의 사적 이용에서 낭비적이다. 또한 물을 공공서비스 측면에서 무임승차하려는 경향이 커 물값이 OECD국가 20개국 가운데 두 번째로 저렴한 편이다.

다음은 우리가 일상생활에서 갖고 있는 나쁜 물 습관 사례를 보자. 하나는 대중목욕탕에서 샤워시 물을 틀어놓고 비누칠을 하는 경우와 샤워 후 수건을 많게는 3∼4장 쓰는 경우이다. 둘째는 샤워기를 틀어놓고 세수와 양치 그리고 머리를 감는 경우이다.
셋째는 가정에서 설거지와 과일을 씻을 때 물을 틀어놓고 씻는 경우이다.
이 모두는 물의 소중함을 조금만 생각하면 고칠 수 있다.

한편 최근에는 전세계적으로 지구환경을 살리는 길의 하나로 물에 대한 인식과 개념, 그리고 접근방법이 변화하고 있다.

물의 소중함과 지구환경을 살리는 키워드로 물발자국, 물안보, 물순환, 물 재이용, 빗물 이용, 대체 수자원, 오염총량관리제, 비점오염원, 녹조현상 등이 중요하게 다루어지고 있다.

효과적인 물 관리를 위한 새로운 접근방법과 이에 대한 공감대가 형성되고 있다.
물관리는 기후변화와 같은 거시적 측면과 일상생활의 의식과 행태를 바꾸는 미시적 측면의 통합적 접근으로 변화하고 있다. 구체적으로는 공공과 민간이 함께하는 협업적 접근, 밑으로부터 시작하는 상향적 접근, 단일 지역보다는 여러 지역이 함께하는 연합적 접근, 목표를 설정하고 지속적으로 이행하는 점진적 접근, 가정과 학교에서 바른 물 습관을 기르는 행태적 접근이다.

무엇보다 필자는 지구환경을 살리는 중요한 길의 하나가 지구호에 함께 살아가는 우리 개개인이 물의 소중함을 명확하게 인식하고 나름대로 일상생활에서 작은 실천을 하는 것이라고 생각한다. 여기서는 필자가 평소 갖고있는 여섯 가지 물의 마음(水心)을 소개하고자 한다.
첫째는 우리가 사용하고 있는 물을 잘 보전하여 다음 세대에 물려주고자 하는 물 배려의 마음이다.
둘째는 물은 사적재화라기 보다는 공공재화라는 인식으로 물 공유의 마음을 가져야 한다.
셋째는 물 사용에서 절약하고 재사용하려는 물 순환의 마음과 지혜를 가져야 한다.
넷째는 물은 곧 만물의 근본이라는 생명의 마음을 가져야 한다.
다섯째는 물에 대한 정결한 마음이다. 물은 이용 후 항상 폐수로 전환된다. 이 경우 물은 통상 환경문제를 야기하기 때문이다.
여섯째는 물의 속성이 가지는 인본적 마음이다. 옛부터 물은 은유로 인간의 심성을 가르쳐 왔다. 노자의 도덕경에서 상선약수는 인생을 가장 아름답게 하는 것은 물처럼 사는 것이라 하였다.

물은 인간생활에 필요불가결한 요소이다. 물의 소중함을 명확하게 인식하는 물에 대한 여섯 가지 마음과 우리 각자가 갖고 있는 나쁜 물 습관을 발견하고 고쳐나가는 작은 실천이 지구환경을 살리는 길이다. 이것은 우주에서 가장 아름답다는 지구호에 동승한 일원으로 지켜야 할 최소한의 책무이다.

대구일보, 2015. 3. 24 일부 수정

유능한 정부로 가는 길의 하나는 국민이 낸 세금을 합리적으로 잘 써야 한다. 합리성은 이론적으로 효율성, 적정성, 정합성의 세 가지로 구분되나 적정성과 정합성은 현실적으로 측정이 어려워 측정가능한 효율성이 합리성의 결정기준으로 활용된다. 효율성은 통상적으로 효율성과 효과성, 그리고 형평성을 포함한다. 효율성은 투입 대비 산출의 비율(비용ㆍ 편익분석)을, 효과성은 목표 달성의 정도(비용ㆍ 효과성분석)을, 형평성은 불평등과 양극화를 해소하는 수준(지니계수와 형평성지수의 개선)으로 정의된다. 정부가 하는 여러 일 가운데 공공투자와 같은 경제적 기능을 공공경제 또는 공공재정이라 부른다.

지금 우리 정부의 재정상태는 어떠한가? 2022년도 정부예산은 607.7조원이고, 추경예산은 59.4조 원이다. 동년 중앙과 지방정부의 채무만을 합한 국가채무는 1,064.4조 원이다. 최근 정부예산 팽창과 함께 국가채무가 급격하게 증가하여 재정건전성에 대한 우려가 커지고 있다.
그간 정부 재정지출의 효율성은 어떠한가? 2022년 세계행복보고서(2021)의
국민행복 지수는 146개국 중 59위이고, 동년 세계갈등지수 순위는 OECD 회원국 중 3위이며, 정부의 갈등관리지수는 27위로 최하위권이다. 특히 지난 15년 동안 저출생 극복을 위해 약 400조 원을 투입하였으나 합계 출산율은 0.81 명으로 OECD 38개 회원국 중 부동의 꼴찌를 지키고 있다.
이와 같은 각종 지표는 무엇을 말해 주는가? 그간 정부 재정지출이 비효율적이었다. 역대정부들의 노력에도 불구하고 기대만큼 성과가 나질 않았다. 또한 국민에게 표방한 유능한 정부와는 괴리가 있었음을 말해주고 있다.
그러면 이번 윤석열정부는 이전 정부와 다를 것인가? 새 정부 또한 지난 정부와 같이 다양한 공공투자사업을 전개할 것이고, 이럴 경우 막대한 재정지출을 수반할 것이다.

그럼에도 우리 국민 모두는 새로이 출범한 윤석열정부가 국민의 대리인임을 명확하게 인식하고 막중한 책무성으로 유능한 정부가 되기를 희망한다. 유능한 정부로 가는 길의 하나가 합리적 공공투자관리라는 점에 공감하기를 바란다.
이 글에서는 공공투자와 재정지출의 합리화 방안으로 공공투자분석의 과제에 대해 논의하고 있다.



공공투자는 그 성격상 기회비용과 외부성이 존재하고, 국가재원은 조세에 기반하고 있다. 따라서 정부는 합리적인 정책결정을 위해 공정하고 객관적인 공공투자분석을 해야 할 책무성이 있다.

여기서는 공공투자분석의 주요 이슈와 과제에 대해 논의해 본다.

첫째, 합리적 공공투자분석을 위해 관련 통계자료를 지속적으로 수집･관리할 수 있는 DB 구축이 필요하다.

공공투자분석에 주로 사용되는 비용ㆍ편익분석에는 비용과 편익의 추정이 중요하다. 여기에서 비용추정은 비교적 용이하나 편익추정이 어렵다. 다양한 공공투자사업의 비용ㆍ편익분석에서 보다 신속하고 정확한 평가를 위해 관련 DB 구축은 필요하다.

공공재 편익의 경우, 이미 한국환경정책평가연구원에서는 환경가치종합정보시스템(EVIS을 구축하여 국내의 다양한 어메니티(amenity)와 디스어메니티(disamenity) 연구를 수행하고 있다. 직접적인 가치평가 수행은 기본적으로 시간과 비용이 많이 소요되는 작업이므로, 기존의 연구들을 통해서 편익을 도출해 내는 편익이전 등을 이용할 수 있으며, 이를 통해 공공투자분석을 수행하는 시간과 비용 등을 절감할 수 있을 것이다.

둘째, 공공투자분석방법의 개선이다.

그간 공공투자분석에서 한계로 지적되는 문제는 비용과 편익의 판별, 사회적 할인율의 결정, 비시장적 가치(잠재가격)의 측정, 미래 불확실성의 처리이다.
또한 공공투자는 기회비용의 개념에 입각해야 하고 소득재분배효과에 대한 고려도 해야 한다는 것이다.

따라서 공공투자분석은 이를 극복할 수 있는 기법개발과 신뢰성 있는 분석방법의 적용이 중요하다.
최근에는 특히 적절한 수요추정과 비시장적 가치추정기법의 활용이 강조되고 있다.

한편 공공투자분석에서 주로 활용하고 있는 비용편익분석은 경제성만을 고려하므로 이를 보완할 대안적인 방법을 모색해야 한다. 예를 들어 보다 다각적인 비용 및 편익분석을 위해 환경영향평가(environmental impact analysis)를 추가로 활용하여 검토할 수 있다. 이미 AHP분석을 이용하여 경제성 분석뿐만 아니라 정책적 분석 및 지역균형발전 등도 통합적으로 검토하고 있으나, 부문별 가중치의 차이에 대한 논쟁 등 향후 AHP분석을 개선하기 위한 노력이 필요한 실정이다.

비용편익분석에서 또 다른 과제는 사회적 할인율의 결정이다. 세대간 자원배분을 결정하는 할인율 수준이 너무 높으면 경제적 타당성이 낮아지고, 할인율이 너무 낮으면 경제적 타당성이 높아져서 과도한 투자를 유발할 수 있다. 즉 할인율 결정이 경제성 분석의 결과에 큰 영향을 미치므로 적절한 사회적 할인율 선정을 위해 기준이자율, 사회적 시간 선호율, 투자수익률 등 다양한 지표를 고려해야 한다.

아울러 성장지역과 낙후지역을 구분하고 사업유형별로 공공투자결정기준의 가중치가 확대되어야 한다는 주장과 함께 유연한 접근이 검토되어야 할 것이다.

셋째, 공공투자분석절차의 강화이다.

먼저 공공투자분석의 절차를 강화하기 위해서는 공공투자분석에서 주로 사용되는 효율성 중심의 비용편익분석과 함께 환경적 기술적 문화적 사회적 정치적 법률적 타당성 분석을 포함하여 종합적 판단을 할 수 있도록 통합화가 필요하다.

다음으로는 사전중심의 타당성 분석에서 사업추진과정의 타당성 분석과, 사업결과 성과중심의 타당성 분석을 수행함으로써 공공투자사업의 순환적 평가와 함께 시너지효과를 극대화하도록 해야 한다. 이를 통해 공공투자사업의 환류시스템 구축이 가능하다. 공공투자분석을 통해 사업의 타당성을 검토한 후 사업이 집행된 경우, 편익 및 비용이 기대한 만큼 발현되었는가에 대해 검토하는 과정을 더욱 강화해야 한다. 단계적으로 이루어지는 사업의 경우 이러한 사후적 평가는 매우 중요하다고 할 수 있다.

또한 향후 사업평가에 과소 또는 과다 추정된 비용과 편익의 오류를 수정하여 보다 정확한 분석이 되도록 해야 한다. 그간의 공공투자분석과정을 보면 소요기간이 짧고 비용이 적어 형식적으로 운영된 측면이 있다. 선진국에서와 같이 공공투자분석과정에 시간과 비용을 충분히 투입하여 가치중립적이고 종합적 검토가 가능하도록 해야 한다.

넷째, 공공투자관리시스템의 구축이다.

공공투자결정의 사전적 타당성 평가를 위해 예비타당성제도와 투융자심사제도를 운영하고 있다. 앞으로 ｢지방재정법｣ 개정에 근거한 투융자심사센터 설치･운영으로 공공투자사업의 합리적 결정이 예상된다.

이와는 별도로 공공투자사업의 실명제를 도입하고 공공투자의 중요성에 대한 전체 공무원의 마인드 함양과 공공투자분석에 필요한 역량제고가 요구된다. 또한 공공투자 결정에 정치적 개입을 배제하는 제도적 장치가 필요하다.

다섯째, 공공투자분석제도의 개선이다.

향후 예산낭비 방지 및 재정운용의 효율성을 제고하기 위해서 공공투자분석 적용 대상 사업의 확대가 필요하다. 물론 국가 정책적으로 탄력적 운영이 필요한 사업 등에는 공공투자분석 제외사업으로 정하여 효율적으로 제도를 운영할 필요가 있으나
범위와 내용면에서 필요불가결한 최소한도이어야 한다.

최근 ｢지방재정법｣의 개정으로 투융자심사센터가 설치･운영되고 있다. 예비타당성 검토기관인 한국개발연구원(KDI)의 공공투자관리센터와 한국과학기술기획평가원(KISTEP), 그리고 한국조세재정연구원(KIPF)과 같은 기능과 역할이 기대된다.

앞으로 공공부문의 공공투자 확대와 정부의 제한된 공공투자재원을 감안하면 합리적 공공투자 결정을 위해 공정하고 신뢰성 있는 공공투자분석이 선행되어야 할 것이다. 이를 위해서는 대학과 연구소 차원에서 공공투자분석 관련 연구와 교육이 강화되어야 한다. 예를 들어 공공투자분석사 자격증 제도를 도입하는 것도 대안이 될 수 있다. 아울러 공무원의 공공투자분석 교육･훈련, 필요경비 지원을 가능케 하는 지방자치단체 차원의 조례 제･개정을 통한 제도개선도 필요하다.

공공투자분석론, 집현재, 2014. 12 일부 수정

 
 
 
갑진년 청룡의 새해가 밝았다.
원에서 끝은 곧 시작이고, 한해의 마지막은 새해의 시작이다.
시작은 반이고, 좋은 시작은 이미 반을 끝낸 것과 같다.
무릇 시작이 좋아야 한다는 말이다.
 

그러면 우리는 어떻게 새해를 맞이할 것인가? 여기서는 새해의 소망을 기도문 형식으로 공유하고자 한다.

 
새해는 일념 일단으로 시작하게 하소서
자신의 바라는 목표와 소망, 그리고 개념을 가지고 시작하는 한 해가 되게 하소서
자신의 다짐과 약속, 그리고 결단으로 시작하는 한 해가 되게 하소서


새해는 워라밸로 살아가게 하소서
하는 일과 일상 생활이 균형되게 살아가는 한 해가 되게 하소서
행복이 찾아들고 행복을 만들어가는 한 해가 되게 하소서


새해는 근학무실로 일하게 하소서
배움에 부지런하여 지혜롭게 살아가는 한 해가 되게 하소서
소명의식과 책무성으로 충실하게 일하는 한 해가 되게 하소서


새해는 순환 싸이클로 건강하게 살아가게 하소서
잘 먹고 잘 걷고 잘 비우며 살아가는 한 해가 되게 하소서
잘 자고 스트레스로부터 자유롭게 살아가는 한 해가 되게 하소서


새해는 더욱더  의미있고 보람된 삶을 살아가게 하소서
지향 가치와 실천 의지를 가지고 살아가는 한 해가 되게 하소서
초월적 믿음과 상호적 유대감, 그리고 자신의 스토리를
만들고 성취하며 살아가는 한 해가 되게 하소서


새해는 우리 모두에게 믿음과 소망과 사랑이 충만하게 하소서
소중한 가족과 이웃이 소망과 믿음으로  살아가는 한 해가 되게 하소서
세상에 존재하는 모든 것을 사랑하며 살아가는 한 해가 되게 하소서


이 글은  필자가 2024 갑진년 청룡의 새해에 바라는 소망이자 우리 가족과 이웃, 그리고 세상의 모든 사람들에게 소망이 되기를 바란다.


용어 해설
01. 청룡(靑龍)은 사신(四神)의 하나로 용의 일종이다. 모습은 일반 용과 같으나 이름과 같이 몸이 푸른색을 띠고 있다.
청색은 생명의 시작을 알리는 동쪽을 상징하고, 청룡은 '동방을 수호하는 신성한 용'으로 여긴다. 청룡은 오행 중 나무(木)의 속성을 지니고 봄에 나타나며 바람을 다스린다고 한다. /출처: 위키백과
또한 용(龍)은 물을 다스린다고도 한다. 그래서 바다를 다스리는 신을 용왕(龍王)이라고 칭하고 바닷가 어민들의 전통신앙으로 용왕제와 풍어제를 지낸다.  오행에서 동(東)은 목(木)이고 푸른색이기에 청(靑/青)과 창(蒼)을 같이 쓰는 것이라 볼 수 있다./출처: 나무위키

02. 헤라클레이토스(기원전 535년 ~ 기원전 475년)는 고대 그리스 소크라테스 이전의 철학자로 우리에게는 헤라클레이토스의 망치라는 책으로 유명하다. 이 책에는 30개의 명언이 담겨있고, 이들 가운데 필자가 좋아하는 일부의 명언을 소개한다.
1) 만물은 유전한다.
2) 연관 없는/서로 다른 것들이 만나 조화를 이룬다.
3) 지혜를 얻으려면 마음을 열어라.
4) 나는 나에게 묻는다.
5) 원에서 끝은 곧 시작이다.
6) 의사는 병을 치료하기 위해 고통을 준다.
7) 채찍이 말을 달리게 한다.
8) 성격이 곧 운명이다./출처: 로저 본 외흐 저/박종하 역. 상상력의 한계를 부수는 헤라클레이토스의 망치. 2004. 4.

03. 시작은 반이고, 좋은 시작은 이미 반을 끝낸 것과 같다. 이는 우리의 속담에 전해 내려오고, 서양에는 그리스 철학자 아리스토텔레스가 한 명언이다. 시작이 반이라는 말은 겁내지  말고 미루지 말고 시작하라는 의미이고, 좋은 시작은 이미 반을 끝낸 것과 같다(Well begun is half done.)는 말은 사전에 잘 준비하고 계획하여 시작하라는 의미이다. 어떤 일이든 시작이 중요하고, 시작이 성공적이면 그 일의 반은 이미 이루어진 것과 같다는 것을  강조하는 말이다.

04. 워크 앤 라이프 밸런스(영어권에서는 1970년대부터 work and life balance, 2000년대부터 work-life balance, 한국에서는 2017년부터 '워크 라이프 밸런스'의 앞글자만 딴 신조어로서 워라밸.) 사용되고 있다./ 출처: 나무위키

05. '근학무실'은 율곡 이이 선생의 무실사상과 중봉 조헌의 무실정신과 의리정신에 가까운 개념이다.

06. 믿음과 소망과 사랑은 고린도전서 13:13에 나온다. 그런즉 믿음 소망 사랑 이 세 가지는 항상 있을 것인즉 그 중에 제일은 사랑이라.