이성근교수의 함께 살아가는 세상

오늘날 정부기능의 확대와 광범위한 재정지출은 하나의 추세이다. 이와 같은 추세는 지속될 전망이다.
여기서는 공공투자분석의 미래에 대해 논의해 본다.

첫째, 정부의 역할 변화와 공공투자의 확대이다.
정부의 역할에 대한 논의는 시장과 정부 간 관계와 중앙정부와 지방정부 간 관계로 구분된다.

먼저 시장과 정부 간 관계는 고전이론, 케인즈이론, 복지국가론으로 이어져 왔고 최근에는 거버넌스체제가 중심 화두이다. 따라서 정부형태도 작은 정부, 큰 정부와 정부실패, 민영화에 이어 정부 간 협력이 중요하게 논의되고 있다. 특히 2015년에는 규제비용총량제가 도입되어 운영중에 있다. 그러나 여전히 신자유주의에 기반한 정부기능의 확대와 공공투자의 중요성이 강조되고 있다.

다음은 중앙정부와 지방정부 간의 기능 재정립에 관한 논의이다. 그간 우리나라는 국가중심의 통치구조로 사무와 재원이 중앙정부에 집중되었다. 따라서 공공투자 또한 국가주도로 이루어져 왔다. 지방자치제 실시 30년이 훨씬 지난 현재까지 지방주도의 지역개발에 대한 논의는 진행중이다. 앞으로도 공공투자는 여전히 국가주도 지역개발이 계속되는 한편 지방주도의 창의적 지역개발사업이 확대될 것으로 전망된다.

둘째, 메가트렌드와 공공투자 재정수요의 변화이다.
그간의 공공투자는 도로, 교량, 철도, 항만, 통신 등의 물적 SOC사업이 대부분을 차지하였다.
그러나 앞으로는 지금까지와는 달리 새로운 메가트렌드에 따라 신규 공공투자와 재정수요에 큰 변화가 있을 것으로 예상된다. 대표적으로 초고령 사회로의 진입과 사회복지서비스의 수요증대, 기후변화에 대한 대응과 적응시스템의 구축, 메가시티와 같은 광역화 사업과 지역소멸과 같은 과소화 대응사업의 확대, 그리고 지방중심 행정서비스의 수요증대로 다양한 재정수요가 발생할 전망이다.

한편 우리나라는 저성장시대가 지속되고 있고, 이에 따라 정부의 세입이 감소할 전망이다. 따라서 정부수입의 원천적 한계로 국가재정도 어렵고, 국가재정에 의존하고 있는 지방재정도 영향을 받게 된다. 이 경우 정부가 선택할 수 있는 대안은 공공투자사업의 합리적 결정과 운용이 될 것이다.

셋째, 재정운용의 합리화이다. 재정운용은 세입측면과 세출측면, 그리고 행태적 측면에서 합리화가 요구될 전망이다.

먼저 세입측면에서는 합리적 예산편성으로 사전적 재정운용이 강화될 전망이다. 최근 도입된 주민참여예산제도와 성인지예산제도, 그리고 사업예산제도의 정착으로 합리적 예산운용이 기대된다.

다음은 세출측면에서 중기지방재정 5개년계획의 철저한 관리, 중앙과 지방의 세입과 세출의 역진현상에 대한 세출의 효율화가 앞으로 중요한 과제가 될 것이다. 국가와 지방의 비교우위에 기반한 사무배분과 재원배분, 포괄보조금 확대로 외발적 지역발전 접근에서 내발적 지역발전 접근으로 창조적 지역경영이 확대될 전망이다.

넷째, 재정관리시스템의 강화이다.
앞으로 재정관리 면에서 건전성과 투명성, 자율성과 책임성이 강화될 전망이다. 그간 ｢지방재정법｣ 개정으로 재정영향평가제도가 도입되었고, 투융자심사센터의 설치로 지방의 투융자심사제도도 강화되었다. 또한 사전중심의 투융자심사에서 사업의 추진과정과 사업의 성과를 평가하는 중간･사후 투융자심사도 강화될 전망이다. 그리고 지방(공기업) 부채와 선심성 행사와 같은 방만한 재정지출을 포함한 지방의 재정위기관리제도가 강화될 전망이다.

공공투자분석론, 집현재, 2014. 12 일부 수정

사람의 생명은 자연과 동떨어져 유지될 수 없다. 사람은 하늘과 땅의 조화와 그로부터 만들어지는 음식과 기운을 얻으며 살아간다. 그러나 생활수준이 높아짐에 따라 우리는 자연이 베풀 수 있는 이상의 것을 자연에게 요구해 왔다. 자연이 회복되는 시간보다 훨씬 빠르게 자연을 훼손하였다.

결과적으로 자연환경을 해치는 물질은 과도하게 배출되어 축적되었고 자연은 더 이상 회복이 불가능한 상태에 도달하고 있다. 특히 화석연료의 사용은 자연이 흡수할 수 있는 양보다 훨씬 더 많은 온실가스를 대기 중으로 배출하여 기후위기를 초래하여 식물과 동물 종들을 멸종시키고 있다.

환경의 중요성에 대한 자각과 실천은 20세기 말에야 본격적으로 나타났다. 세계화로 인해 지역 간, 국가 간 경쟁이 가속화되면서 환경문제는 지역의 문제에서 전 지구적 문제로 확대되었다. 온실가스와 같은 문제는 해당 지역에만 영향을 미치는 것이 아니라 지구 전체에 장기간에 걸쳐 악영향을 미치는 문제이고, 이는 인류 전체가 해결해야 할 문제임을 자각한 것이다.

이러한 사회적 위기 속에서 커다란 두 가지 패러다임으로 나타났다. 하나는 사람들로 하여금 건강한 생명을 유지하기 위해서는 건강한 환경이 필수적이고, 건강한 생명의 기본이 되는 녹색성장사회에 대한 비전을 갖게 하였다.
다른 하나는 환경적 지속성, 경제적 효율성, 사회적 건전성을 통해 환경･경제･사회의 선순환 시스템을 형성하여 시너지효과를 극대화하려는 지속가능한 발전에 대한 비전으로 나타났다.

여기에서 필자가 논의하는 사람과 자연이 공존하는 생명사회는 궁극적으로 환경과 경제, 그리고 균형발전의 조화를 의미한다. 또한 녹색사회, 녹색성장, 그리고 지속가능한 발전과 그 맥을 같이 한다.
이러한 생명사회가 효과적으로 건설되기 위해서는 녹색경제의 기반을 조성하고, 자원의 지속가능한 이용과 관리, 녹색지역화를 위한 그린 인프라 구축이 중요하다. 또한 소비자주도형 녹색생활 및 녹색소비가 확산되어야 하며, 녹색사회 구현을 위한 거버넌스 형성 및 국제협력방안 등의 추진이 선행되어야 할 것이다.

우리나라는 십수 년 전 이명박정부에서 신성장 동력으로 녹색과 경제라는 비전을 선도적으로 제시하였다. 특히 미래 60년의 국가비전, 저탄소 녹색성장 정책을 발표하면서 녹색성장의 추진방향으로 녹색기술의 신성장동력화, IT･BT･NT의 녹색 산업화, 친녹색 국토개발을 지향하였다. 그러나 이후 역대정부에서 그 중요성의 인식과 정책추진의 강도는 다소 차이가 있는 것은 사실이다.

바라건대, 필자는 새로이 들어선 윤석열정부에서 자연과 사람이 공존하는 생명사회에 대한 명확한 인식과 실효성있는 정책추진을 기대한다.

대구일보, 2012.5.17 일부 수정

얼마 전 윤석열정부가 새로이 출범했고 앞으로 지방정부가 새로이 출범하게 된다. 이들 정부는 각각 5년과 4년 기간 동안 국가와 국민, 지역과 주민의 삶을 책임지게 된다. 이번 양대 선거기간에 정치인들은 무수히 많은 크고 작은 선거공약들을 발표하였다. 이들 선거공약들은 타당하고 현실성있는 좋은 것도 많지만 검증안된 위험한 나쁜 공약도 많은 것이 사실이다. 우리는 역대정부의 경험에서 무리한 선거공약 이행으로 국민/주민의 삶과 환경문제와 공공재정을 낭비한 정책실패 사례들을 많이 보아왔다. 향후 이들 선거공약들은 정책과 계획으로 재설계되고 타당성 검토과정을 반드시 거쳐야 할 것이다.


여기서는 유능한 정부의 길로 가는 정책계획의 과제에 대해 논의해 보기로 한다.


먼저 정책계획의 성격과 기능에 대해 보자.

정책계획은 정책과 계획의 합성어이다. 두 개념은 관점에 따라 서로 상위개념이 되기도 하고 하위개념이 되기도 한다. 하나의 정책에 하나 또는 둘 이상의 계획이 존재하기도 하고, 하나의 계획에 하나 또는 둘 이상의 정책이 존재하기도 한다. 계획의 관점에서 보면, 계획의 수준은 규범적 계획, 전략적 계획, 운영관리계획으로 구분할 수 있다. 여기에서 전략적 계획은 정책 또는 정책계획을 의미하고 운영관리계획은 프로젝트 또는 프로그램으로 사업계획을 의미한다. 따라서 정책계획은 전략적 계획인 정책과 운영관리계획인 사업계획을 포함한다. 정치인들의 선거공약은 정책계획과 사업계획을 혼용하여 사용한 것이다.

그러면 정책계획은 어떤 성격을 갖는가? 정책계획은 시장에 공공이 개입하는 성격을 깆는다. 공공이 시장에 개입하는 정책적 이유는 시장실패와 공공재와 외부성의 존재, 그리고 소득재분배에 있다.
또한 공공이 시장에 개입하는 정책계획은 반드시 공공재정을 수반한다. 공공재정의 기반은 국민의 세금이다. 공공재정의 합리적 운용이 필요한 이유이다. 일반적으로 공공재정은 자원배분과 경제안정화와 소득재분배기능을 수행한다. 이로 볼 때 정책계획과 공공재정은 상호 필요불가결한 관계에 있다.


우리 국민들은 유능한 정부를 원하고 정부는 이에 부응해야 한다.

다음은 유능한 정부의 길로 정책계획의 과제에 대해 논의해 보자.

첫째, 정책계획의 전문성 강화이다.
정책계획은 공공부문의 전 분야에서 일어난다. 정책계획의 전문성 강화가 필요한 이유이다. 따라서 모든 공공부문 교육과정에 정책계획 교육과정의 편성과 기존 계획전문가의 역량강화 프로그램의 운영이 필요하다. 이는 공공부문의 효율화에 크게 기여할 것이다.

둘째, 정책계획의 협업성 확대이다.
현대사회는 소유집착사회에서 공유기반사회로 이행하고 있다. 공유기반사회는 전략적 제휴와 협업이 중요하다. 예건대 지역계획의 협업성 확대는 세 가지 차원에서 설명이 가능하다. 하나는 광역화와 과소화에 대응하기 위해 지방 간 협업적 계획거버넌스 시스템의 구축이다. 다른 하나는 공간차원에서 인접 지역 간 통합 및 연합계획과 부문 간 융합적 계획의 수립이다. 마지막 하나는 지방분권의 촉진에 따라 주민참여를 확대하여 지방의 창의와 자율을 최대한 보장함으로써 지역의 내생적 발전의 도모이다. 이는 지역 고유의 문화와 환경 그리고 자원을 적정하게 활용함으로써 지속가능한 지역발전을 보장할 수 있다.

셋째, 정책계획의 신뢰성 확보이다.
계획은 하나의 신념체계이다. 계획의 신뢰성은 정치적 지지로 나타난다. 계획의 성공여부는 신뢰성 확보에 있다해도 과언이 아니다. 계획의 신뢰성은 계획의 합목적성과 이해당사자의 공감대 형성과 상관성이 크다. 계획의 신뢰성은 정치로 부터 가치중립적이어야 한다. 그러나 계획조직은 독립적 계획기관 보다는 행정기관에 설치되거나 독립기관과 행정기관을 절충한 조직으로 설치 운영되는 경우가 많다. 향후 계획의 신뢰성 확보를 위해 계획조직의 설치와 운영관리가 더욱 내실화되어야 한다. 이는 계획의 가치중립성 확보에 기여한다. 또한 계획의 제도적 기반 강화는 정권교체와 자치단체장의 교체에도 계획의 지속성과 일관성을 유지할 수 있다.

넷째, 정책계획의 윤리성 강화이다.
계획은 사회지도체계로 기능한다. 또한 계획은 구성원들이 소망하는 미래의 방향성을 나타내는 비전과 현실에 존재하는 문제해결로서의 개선과 처방의 역할을 담당한다. 계획의 사회적 책무성은 사회정의와 기회균등 그리고 절차적 공정성에 있다. 또한 계획의 궁극적 결과로서 기능해야 한다. 국민/주민의 삶의 질 향상과 불평등 해소가 이에 해당한다.

다섯째, 정책계획의 효율적 관리와 실효성의 향상이다. 일반적으로 계획은 정태적이라기 보다 동태적 과정으로 설명된다. 현대사회의 계획은 확정적이라기 보다 불확정적이다. 최근 공공부문에서 계획의 운영관리와 실효성 향상에 관심이 많다. 계획의 운영관리와 실효성 향상을 위해서는 계획을 모니터링하고 집행과정에서 조정･적응하는 유연적 계획관리가 필요하다. 또한 계획의 성과지표 설정과 관리가 중요하다. 성과지표별 사업계획과 예산배분, 그리고 운영관리 주체가 명확해야 한다. 아울러 계획의 집행이후 사후평가 및 피드백의 시스템화가 필요하다.

여섯째, 정책계획의 안정성 확보이다.
대부분의 계획환경은 미래가 불확실하고 예산 또한 불확정적이다. 하향적 계획은 집행계획이 불확실하고 상향적 계획은 예산이 불확정적이다. 이로 인해 사업계획 및 투자의 실효성이 낮다. 또한 예산의 과다지출로 효율성이 떨어지게 된다. 따라서 정책계획의 불확실성과 불확정성을 최소화하고 안정성을 확보하기 위해서는 계획의 제도적 기반과 불확실성의 처리 그리고 계획재정의 안정적 확보가 필요하다.

공공계획론, 법문사, 2018. 2/ 일부 수정

한국사회는 성장사회에서 저성장사회로 이행하고 있다. 대학사회도 마찬가지이다. 대학에서 자유와 낭만이 사라진지 오래이다. 특히 지방의 사립대학은 학생절벽과 재정절벽이라는 거대한 쓰나미에 전전긍긍하고 있다.


여기서는 지방사립대학의 위기와 개혁방향에 대해 논의해 본다.


먼저 대학위기의 요인을 보자.

첫째는 학생절벽이다.
절대적 학령인구가 급격히 감소하고 있다. 2018년부터 대학입학정원이 고교졸업자 수를 초과하였고 2020년 이후에는 초과정원이 급격히 증가하고 있다. 이에 따라 지방사립대학은 학생충원에 사활을 걸고 있다. 경쟁력 없는 학과는 구조조정의 0순위이다. 우려되는 것은 학문의 불균형이다. 대부분의 대학들이 편식증에 걸려들고 있다. 이는 결코 바람직하지 않다.

둘째는 재정절벽이다. 지방사립대학의 재정은 대부분 학생등록금 수입과 정부지원사업, 그리고 외부발전기금에 의존하고 있다. 학생등록금은 반값등록금이라는 정책으로 오랫동안 경직 운영되고 있다. 정부지원사업 또한 학생정원 감축과 연동되어 있다. 외부발전기금은 미약하다. 이와 같은 추세는 해가 갈수록 악화될 전망이다. 따라서 지방사립대학은 정부지원사업에 목을 맨다. 이는 부족한 대학재정 확보의 확실한 수단이기 때문이다.

셋째는 사학재단의 전입금과 책무성이다.
사학재단의 전입금은 사립대학의 안정적인 대학발전과 재정운용을 위해 대단히 중요하다. 그러나 이는 일부 사립대학에 국한된다. 대다수의 사립대학들은 재단전입금이 전무하다. 일부 부실 대학들은 재단이 대학 부실의 원인제공자이다. 이는 그간 대학설립 준칙주의에 따라 요건만 충족하면 대학설립이 가능하여 우후죽순격으로 대학이 생겨난 결과이다. 그간 부실 대학의 설립자는 대학교육의 사명감보다 부동산개발가의 행태를 보여왔다.

넷째는 대학의 유휴부지와 잉여시설의 증가이다.
이는 학생수 감축과 정원 미충원에 기인한 현상이다. 이는 매년 증가할 전망이다. 그러나 대부분의 대학들은 이들 유휴부지와 잉여시설에 대한 인식부족과 활용에 대해 소극적이다.

다섯째는 대부분의 사립대학들은 집권적 의사결정구조이다.
재단과 대학본부가 모든 의사결정권한을 행사하고 있다. 일부 사립대학들은 재단의 전횡에 휘둘리고 있다. 이로 인해 대다수의 대학구성원들은 대학경영에 참여가 제한되고 무관심하다.

여섯째는 교육부의 대학정책에 순응하는 대부분 사립대학들의
태도이다.
그간 대다수의 사립대학들은 능동보다 수동, 자립보다 의존, 창의보다 현실에 안주해 왔다. 이는 학생절벽과 재정절벽과 같은 대학위기에 능동적 대응이 취약한 것이 현실로 나타나고 있다.

향후 지방의 사립대학은 위기극복을 위해 어떻게 개혁해야 하는가?

첫째는 대학의 의사결정시스템을 분권화하고 대학구성원의 참여를 확대해야 한다.
대학구성원을 창의와 혁신의 주체자로 활용해야 한다. 대학의 경쟁력을 인적 자본에서 찾아야 한다.

둘째는 대학의 유휴공간과 잉여시설의 적극적 활용이다. 산･학･연과 평생교육과 같은 시설활용과 이를 통한 재원조달을 위한 전략적 접근이 요구된다.

셋째는 재단의 책무성을 강화해야 한다.
사학재단의 대학지원 의지와 재단전입금과 같은 재정의 안정적 확보가 필요하다. 또한 지금과 같은 대학위기 상황에 재단과 대학 간에 역할분담과 협업적 시스템 구축이 중요하다.

넷째는 제도적 기반 마련이 시급하다.
무엇보다 오랫동안 국회에 계류중인 ｢대학구조개혁특별법｣의 제정이다. 현재 교육부가 갖고 있는 부실대학에 대한 감사와 대학구조개혁평가를 통한 재정지원을 제한하는 정책수단으로는 한계가 있다. 지금의 대학위기에 최선의 방책은 한시적인 ｢특별법｣의 제정으로 부실 재단과 부실 대학을 일괄정리하는 길이다. 세상 일에는 항상 선후가 있고 타이밍이 있다.

다섯째는 교육부의 대학지원정책이 변화해야 한다. 정부주도가 아닌 대학자율이 장려되어야 한다. 하향적 공모중심에서 상향적 방식으로 다변화해야 한다. 이는 ｢특별법｣ 제정으로 교육부 대학정책의 일대 변화를 기대할 수 있을 것이다.

여섯째는 지금의 위기 극복방안으로 대학들 간에 과소학과를 대상으로 연합대학의 설립운영이 필요하다. 더 나아가 대학 간에 교환거래를 통한 구조조정도 요구된다.
이는 대학에 전문화와 특성화 그리고 협업시스템을 기대할 수 있다. 아울러 대학의 글로벌 진출 확대를 강화해야 한다.

지방대학은 지역발전을 위해 중요하다. 이는 대학이 본연의 책임을 다할 때이다. 이제 지방의 사립대학은 스스로 구조개혁을 단행하고 경쟁력을 찾을 때이다. 정부는 이를 지원하고 제도적 기반을 마련해 주어야 한다.

대구일보, 2016. 10. 26 일부 수정

우리는 다양한 변혁의 시대에 살고 있다. 교육도 그 중의 하나이다. 교육은 변화로 정의된다. 그러나 교육을 통한 변화는 오랜 시간이 걸린다. 그래서 교육은 백년지계라 한다.


여기서는 백년지계라 하는 교육분야의 중요과제를 메가트렌드와 관련하여 논의해 보기로 한다.

첫째는 저출생과 학생절벽이다. 학생절벽시대에 교육의 선진화를 이루는 기회로 삼아야 한다. 우리나라의 저출생은 OECD 국가들 가운데 최하위이다. 이로 인한 학령인구의 감소로 각급 교육에 영향이 크다.

유아교육은 저출생 극복을 위해 실질적 국가책임제로 나가야 한다. 유아교육의 질적 향상을 위해 국가의 적극적 관여가 필요하다.

초･중등교육은 학생 수 감소의 효과적 대응과 관리가 필요하다. 이는 교육여건의 선진화와 지역사회유지가 중요과제가 된다.

고등학교 교육은 자사고와 특목고를 일반고 중심으로의 개편과 실업(직업)고의 혁신이 과제이다. 여기에다 사교육비절감 대책이 포함된다. 사교육비로부터 자유로운 가정을 만들어야 한다.

대학교육은 입시제도의 개편이 시급하다. 지난 수년 간 우리 사회에서 드러난 사회지도층 자녀들의 무리한 스팩쌓기는 대학입시제도에 따른 것이다. 또한 대학 구조조정의 제도적 기반 마련, 특히 사립대학의 자율적 구조조정을 위한 한시적 특별법 제정 , 지역균형발전 차원의 지방거점 사립대에 일부 경상비의 지원, 대학생 일자리 창출과 미스매치 해결이 중요과제이다. 무엇보다 자율과 경쟁중심의 대학개혁이 요구된다.

둘째는 소득불평등과 사회양극화 그리고 다문화가정의 교육불평등이다.

교육불평등 현상은 여러 지표에서 나타나고 있다. 소득수준에 따라 사교육비 지출에 현격한 차이가 있고 특목고와 자사고, 그리고 상위대학에 특정계층의 자녀입학 비중이 높아지고 있다.

교육기회의 균등과 교육수준별 학력격차의 해소 그리고 기본학력을 보장하는 책임교육이 요구된다.

선진 외국에서는 교육불평등 해소를 위해 구체적 지표설정과 시책이 추진되고 있다. 그 하나의 예로 중학교 3학년 일반가정 학생의 학력수준과 결손가정 학생의 학력격차를 줄이는 것을 지표로 삼고 시책을 펴고 있다.

셋째는 지방자치시대에 맞는 지역교육의 강화이다. 중앙의 획일적 지침적 교육보다는 지방의 자율성과 다양성의 가치교육이 확대되어야 한다.

이를 위해 교육분권화가 전제되어야 한다. 그간 역대정부에서 일반행정과 교육행정의 일원적 통합이 논의되었으나 사회적 국민적 합의에 이르지 못하고 있다.

여기에는 교육재정과 교육감 선출방식이 중요한 논의의 대상이다.
교육감 선출방식의 대안은 광역자치단체장과 교육감의 런닝메이트제와 광역자치단체장의 교육감 임명방식이 있다.

현행제도에서는 지방적 차원에서 교육자치와 지방자치의 협업적 거버넌스가 더욱 요구된다.

넷째는 고령화사회에 대응한 평생교육기회의 확대이다. 평생교육은 시대적 대세이다.

박근혜 정부에서 교육부는 평생교육의 진흥을 위해 단과대학정책을 추진한 바 있다. 이는 그간의 평생교육시스템을 발전적으로 개편한 것이었다.

평생교육은 선 취업자의 후 진학기회의 제공과 고령세대의 자기계발과 내생적 지역발전을 위한 지역역량 강화의 정책이기도 하다.

다섯째는 4차 산업혁명과 인공지능(AI)시대의 도래와 이에 대응한 미래 인재양성과 학제개편이다.
4차 산업혁명은 고도의 창의ㆍ융합형 인재가 요구된다. 또한 AI시대는 일하는 방식과 일자리 창출에 일대 혁신이 일어난다.
오랫동안 지탱되어 온 지금의 우리 교육시스템은 변화와 혁신에 둔감하다.
새로운 인재상의 설정과 교육과정의 변화 그리고 학제개편이 요구된다. 특히 현재의 8세 학령시작을 7세로 앞당기는 것도 검토 대상이 되고 있다.

마지막으로 교육행정체제의 개편이다.
지난번 대선에서 어느 후보는 교육부 폐지도 거론하였다. 이는 교육부가 각급 교육기관 및 단체에 자율성을 확대하라는 의미이지 무용론은 아니라고 본다. 교육부는 백년대계를 위해서 필요하다.

이제 우리 교육의 프레임을 바꿀 때가 되었다. 앞에서 논의한 과제에 정책의 우선순위를 둘 필요가 있다.
문재인 정부에서 지난 2017년 12월 대통령 직속 자문기구로 국가교육회의가 출범하였으나 그 실효성은 미흡한 것으로 평가받고 있다. 지난 4년 간 두 차례 숙의과정의 공론화만 하고 뚜렷한 성과가 없었다.

무엇보다 새정부에서는 실질적인 교육 콘트롤타워의 기능을 수행할 수 있는 국가교육회의의 재구조화와 실질적 운영이 절실하다. 여기에서 교육의 백년대계와 미래 인재교육 그리고 시급하고 고질적인 교육의 현안 과제를 국민적 사회적 합의를 통해 해법을 찾아야 한다.


교육은 제반 사회경제의 기반이다. 교육이 바로 서야 나라가 굳건하게 선다. 지금은 변혁의 시대이다. 교육을 혁신해야 국가에 미래가 있다.

대구일보, 2017. 4. 11 일부 수정

물은 모든 것을 수용하는 융합적 특성이 있다. 물의 철학적 개념의 하나로 융합을 든다.
융합은 서로 다른 것이 섞여서 새로운 것을 만든다는 뜻을 내포하고 있다. 또한 각기 다른 에너지가 하나로 융합되면서 극대화된 시너지 효과를 창출하는 의미를 깆는다.


최근 융합 개념이 다양한 영역에서 사용되고 있다.
IT기술과 같은 과학기술융합에서 제도적 융합, 문화적 융합, 의식적 융합 등 사회적 영역으로 확대되고 있다.
필자를 포함한 몇 사람의 연구진이 개발한 H2O 지역개발이론의 여섯 가지 실천전략 가운데 하나도 융합전략이다.

융합사회는 융합과정을 통해 단순히 기술이 변하는 것만이 아니라 기존의 산업, 시장, 장르 그리고 정보 수용자 간의 관계 등 사회전반을 변화시키고 선도한다. 이러한 특성으로 인해 융합은 더 이상 선택사항이 아니라 필수사항으로 인식되고 있다.

그간 정부에서는 융합연구를 지원해 오고 있다. 그 가운데 하나가 인문사회와 과학기술 학제 간 융합연구 지원사업이다.
이는 복잡한 사회문제를 과학적 합리성, 인문적 상상력 및 예술적 창의성 등을 통해 해결을 도모하는 사업이다. 소통의 활성화, 인문･이공 통합 마인드를 지닌 인재양성은 물론 사회적 문제해결방식의 다양화에 기여하고 있다.

이러한 융합 개념은 사회생활에서도 적용된다. 예를 들어 직장인이 자신에게 주어진 업무를 자신이 속한 조직의 칸막이 내에서만 머무르면 전체를 보지 못하는 잘못을 범할 수 있다. 창의적 신규사업안을 떠올렸다가도 이것이 다른 사람의 업무분장을 침해하는 것이 아닌지 혹은 괜히 복잡한 일만 만드는 것이 아닌지 생각하면서 결국 실천에 옮기지 못하는 수동적 자세는 결국 자신과 조직과 지역사회발전을 저해하는 요인이 된다.

서로 다른 분야와 조직 간의 협업에는 일정한 갈등이 따르기 마련이지만, 이에 대한 화합과 조정을 이끌어내는 것이 발전적 융합사회를 건설하기 위한 과제가 된다.


융합사회를 실현하기 위해서는 몇 가지 전략이 필요하다.

첫째, 협력의 전략이다. 파트너십, 공동작업, 통합적 접근 등을 통해 다양한 조직이 공유된 목적을 위해 공동으로 협력함으로써 융합의 시너지 효과를 극대화할 수 있어야 한다.
이를 위해서는 목적을 공유하고, 신뢰를 구축하며 다양성을 존중하고 정보와 지식이 공유되는 사회적 분위기를 만들어야 한다.

둘째, 공동생산의 전략이다. 융합사회에서는 공공서비스에 있어 공급자와 소비자가 따로 분리되어 있지 않기 때문에 이용자가 공공정책과 서비스의 과정에 직접적으로 참여하고 역량을 강화함으로서 궁극적인 목적을 공동으로 달성하게 하는 접근이 필요하다.

셋째, 다양한 지역사회를 위한 전략이다. 현대사회는 다문화사회로 다양한 인종 뿐 아니라 지역사회의 창조성에 영향을 미치는 다양한 문화가 공존하고 있는 사회이다. 그 지역에 화가, 무용가, 작가, 배우 등 예술가들이 얼마나 사는지를 나타내는 지표인 보헤미안지수나 동성애자가 얼마나 사는지를 나타내는 게이지수 등은 첨단기술산업이 밀집한 창조적인 지역사회일수록 높다는 연구가 있다.
다양성의 사회에서 융합과 이를 위한 관용의 정신은 새로운 사회로의 도약과 미래 지역사회를 위한 실행전략으로 중요한 의미가 있다.

대구일보, 2012. 6. 14 일부 수정

한국사회는 투명한 사회를 위해
많은 사회적 학습비용을 지불하고
김영란법이 제정(｢부정청탁 및 금품 등 수수금지에 관한 법률｣) 되어 운영 중에 있다.
국가나 사회의 투명성과 청렴성을 측정하고 점검하는 것은 중요한 사회적 의미를 갖는다. 이는 공정하고 정의로운 사회로 가는데 필요불가결한 요소이기 때문이다.

투명의 사전적 의미는 물과 같은 물질이 속까지 비치어 환한 상태를 뜻한다. 한때 중국에서는 인간의 처세술을 다룬 후흑론(厚黑論)이 베스트셀러가 된 적이 있다. 후흑은 얼굴이 두껍고 속이 검은 사람을 가리킨다. 전자는 유비가 대표적 인물이고 후자는 조조가 대표적 인물이며, 이 둘에 능한 이가 유방이었다.
세상의 모든 사람들은 각자 지향하는 의도가 있다. 의도는 좋은 것도 있고 나쁜 것도 있다. 대부분의 사람들은 일상에서 좋은 의도를 지닌 투명한 사람을 만나기를 바란다.

UNDP(유엔개발계획, 1997)의 보고서에서 투명은 좋은 거버넌스(good governance)를 이루는 핵심 개념이라 하였다. 좋은 거버넌스는 구성원들의 참여가 활발하고 상호작용이 투명하며 상호 간에 신뢰성과 책임성을 갖는 것을 의미한다.

그러면 투명한 한국사회는 어떻게 가능한가?
무엇보다 정부의 역할이 중요하고 각계각층의 전방위적 접근이 요구된다. 투명한 사회를 위해 사회적 책무성이 요구되는 주요 주체별로 몇가지 실천과제를 제안해 보면 다음과 같다.

첫째는 정치권의 투명성 확보와 솔선수범이 요구된다. 이번 지방선거에도 후보자 선정과정에서 잡음이 많았다. 기초자치단체의 경우 정당공천을 폐지하자는 주장의 여러 이유 가운데 투명성도 하나의 이유가 된다.
둘째는 기업윤리의 확립이다. 공정한 거래질서, 성실한 납세의무, 건전한 노사문화, 그리고 기업이익의 사회적 환원과 공헌이다.
셋째는 사회적 관행에 대한 점검과 개선이 요구된다. 투명성지표개발로 체크리스트표를 만들어 일상에서 적용하는 것도 한 방안이 될 수 있다.
넷째는 학교에서 도덕교육을 강화해야 한다. 정직, 준법, 공정, 투명, 질서 의식을 학교에서부터 가르쳐야 한다.
다섯째는 언론의 가치중립적이고 균형적 시각에서 사회지도체계로서의 기능과 역할이 요구된다.

사회에서 투명성이 확보된다는 것은 공정하고 신뢰가 높은 사회를 실현하기 위한 기본조건을 갖추는 일이다. 개인적으로는 투명성에 대한 신념체계의 형성이고 사회적으로는 공정한 시장경제 질서가 확립된다는 것이며 국가적으로는 정책의 효율성과 신뢰도를 높인다는 의미이다.

개인과 기업, 그리고 정부차원에서 투명성을 높이기 위한 노력들이 지속적으로 수행된다면, 궁극적으로 법과 상식이 통하는 투명한 사회와 성숙한 시민사회로 발전해갈 수 있을 것이다.

대구일보, 2015. 5. 6 일부 수정

대구시민은 오래전부터 달성공원시대와 앞산공원시대를 거쳐 지금은 팔공산공원시대에 살고 있다. 팔공산은 명산이자 도립공원이다. 얼마전에는 시민단체에서 팔공산을 국립공원화하려는 움직임도 있었다. 지금은 그 논의가 조용한 편이다. 팔공산지역은 농촌과 도시가 공존하는 점이지대로 탈바꿈하고 있다. 점이지대는 도시와 농촌의 성격이 혼재된 한계지역이다. 과거는 농촌지역이었으나 현재는 도시지역화가 진행되는 지역이다. 이로 인해 팔공산지역은 농촌적 삶과 도시적 삶이 함께하고 있다.
이러한 현상은 경관이 양호한 팔공산지역에 새로운 전원주거와 상업시설이 입지하면서 나타났다.
팔공산 점이지대는 긍정적 측면과 부정적 측면이 공존한다. 먼저 긍정적 측면으로는 도시민의 전원생활공간과 휴식･여가공간의 제공이다. 이는 베이비 부머 세대 은퇴자의 증가와 주5일제 근무 그리고 재택근무 확대에 기인하고 있다. 부정적 측면으로는 난개발과 환경훼손 그리고 원주민과 이주민 간 라이프스타일과 문화적 차이에 따른 갈등과 같은 역기능이다.

필자는 삼 년간 팔공산 인근에 거처를 마련하여 생활한 적이 있다. 당시에 팔공산 이곳저곳을 다니면서 자연스럽게 지역주민의 환경의식에 관심을 가졌었다.
여기서는 팔공산의 점이지대화에 따른 지역주민의 환경의식과 정부의 환경정책에 대해 논의해 보고자 한다. 의식은 잠재해 있는 개인의 행동양식을 말하고 환경의식은 잠재해 있는 개인의 환경양식을 의미한다. 팔공산 점이지대 주민의 환경의식은 좁게는 팔공산의 자연환경에 영향을 미치고 넓게는 낙동강의 수질에 영향을 미친다. 또한 낙동강 정비사업의 공과에도 인과성이 크다.

팔공산 점이지대의 주민구성은 크게 원주민과 도시이주민이다.
먼저 원주민은 일반농업종사자와 마을지도자로 이들 대부분은 고령자이다. 아직도 일부 원주민은 오랜 관습에 따라 생활쓰레기, 농업쓰레기, 농사용쓰레기를 하천에 내다버리는 경우가 종종 있다. 아직도 동네하천을 쓰레기처분장으로 인식하고 있는 듯하다. 원주민 지도자의 경우도 환경의식은 있으나 대부분 소극적으로 대응하고 있다.
다음으로 도시이주민은 전원생활 목적의 이주민과 상업목적의 이주민으로 구분된다. 전원생활 목적의 이주민은 고령의 은퇴자가 대부분이다 이들의 일부는 주거정비 폐기물의 도로변 무단투기, 차량으로 이동해서 인근 타지역에 투기, 울타리내 지향적 생활의식으로 마을 바깥에 무관심한 행태를 보여 마을공동체 규범에 동화가 되지 않는 경우가 있다.
상업목적의 일부 이주민은 상업용 폐기물의 소각, 오수의 하천방기의 환경행태를 나타내기도 한다.
이들 외에 도시방문객과 도시근로자 그리고 부동산 디벨로퍼의 환경의식도 문제이다. 일부 도시방문객과 도시근로자는 일반쓰레기를 자연과 도로에 무단방기하는 비양심적 행태를 보인다. 일부 부동산 디벨로퍼는 건축물 폐기물의 분리수거 미흡과 도로변 무단투기 등의 행태를 나타낸다.

이와 같은 팔공산 점이지대 주민들의 환경행태는 농촌의 전통적 생활방식과 도시의 익명성에 기반한 환경의식에 기인한다. 팔공산 점이지대의 환경오염은 낙동강 수질악화의 오염원으로 결과한다. 한편 행정당국은 예방적 조치와 사후대응의 행정력에 한계를 나타내고 있다.

전 세계는 기후위기로 몸살을 앓고 있다. 우리나라도 이의 대응으로 녹색성장과 4대강 정비사업을 하였다. 당초의 기대와는 달리 결과는 녹조와 같은 수질오염과 수생태계의 변화가 나타났다. 문정부 들어 시작된 4대강 정비사업에 대한 공론화는 임기가 끝나면서도 진행 중인 것으로 알고 있다.
일반적으로 장기간에 걸쳐 광범위한 영역에 영향을 미치는 환경문제는 네 가지 접근방법이 동시에 이루어져야 한다. 첫째가 상향적 접근이다. 마을단위에서부터 국가단위로 접근해야 한다. 둘째가 점진적 접근이다. 작은 것에서 시작하여 큰 것으로 완성해야 한다. 셋째는 지역적 접근이다. 환경문제는 유기체적이고 위계적으로 접근해야 한다. 넷째가 협업적 접근이다. 환경 이해당사자 간 거버넌스 형태로 접근되어야 한다.

이로 볼 때 우리의 현재와 미래의 환경은 주민의 건전한 환경의식과 정부의 통합적 환경정책에 달려있다. 이가 곧 정책균형이다. 무엇보다 주민의 환경의식과 환경행태의 변화가 요구된다. 아울러 정부의 환경정책은 주민조직화와 환경감시의 강화, 그리고 환경거버넌스의 확립이 필요하다.

대구일보, 2018. 5. 23/일부 수정

사진/ 팔공산 한티재(2022. 3. 16)

철학은 세상의 근본 원리와 인간의 본성을 탐구하는 학문분야이다. 고대 중국 철학자들은 추상적인 개념을 설명하기 위해 구체적인 자연현상을 활용하였다. 자연의 원리를 탐구함으로써 인간의 본성을 이해하려고 한 것이다.

그러한 자연현상 중의 하나가 물이다. Sarah Allan은 공자와 노자, 그들은 물에서 무엇을 보았는가? 라는 저서에서 물이 사회적 윤리적 가치구조의 근간인 추상적 개념틀을 형성하는데 중요한 은유로 사용되었다고 하였다.
물의 철학적 가치는 현대사회에 시사하는 바가 크다. 끊임없이 길을 따라 아래로 흐르는 물의 속성은 현대사회의 소통을 의미한다.

소통은 최근 들어 가장 많이 사용하는 개념 중 하나이다. 개인과 가정, 직장과 사회, 그리고 국가경영에서 소통이 중요한 수단이 되고 있다.
차기 정부도 국민과의 소통을 중요한 키워드로 삼고 있다. 국민에게 행복과 희망을 주기 위해서는 국민이 원하는 것이 무엇인지, 국가가 하고 있는 것이 무엇인지에 대해 끊임없이 소통해야 하기 때문이다.

소통은 트일 소(疏) 통할 통(通)으로 막히지 아니하고 잘 통하는 상태를 의미한다. 잘 통한다는 것은 서로에 대해 잘 알고 이심전심으로 이해한다는 뜻이다.
최근 문제가 되고 있는 사회갈등도 그 내면을 보면 소통의 부재가 원인이다. 이념을 달리하는 정치적 집단들의 충돌과 대립도 그렇고, 부모와 자녀, 부부 간의 불화도 소통의 문제와 왜곡에서 비롯된다.

소통의 방식은 매우 다양하다. 직접대화와 매스미디어와 인터넷에서부터 SNS까지 다양한 소통방식이 있다.
그러나 소통에서 중요한 것은 서로에 대한 이해와 교감이다. 물이 흐르듯이 자연스럽게 서로 간의 마음이 흐르도록 해야 한다.

차기정부가 강조하는 공정과 상식, 그리고 상호신뢰에 기반한 소통의 문화가 우리 사회에 제도화되면, 우리 국민들에게 행복과 희망과 균등한 기회를 더한층 가져다 줄 수 있을 것이다.


수성문화 소식지, 2012 봄호, 2012.3.16 일부 수정

정부의 존재이유는 국민의 복리증진과 사회 후생증진에 있다. 달리 말하면 정부는 공공의 이익 즉, 공익(public interests)을 위해서 일한다. 공익은 사익에 우선한다. 공익을 위해서 사익은 제한되거나 유보된다. 따라서 공익은 그 사용에서 절제가 요구된다. 과거 공익은 법정 열기주의 방식을 채택하여 공익사업의 내용을 법률로 정하기도 하였다.
그간의 작은 정부와 큰 정부, 규제완화와 규제강화, 정부대리인과 민간부문의 활력 등 논의에 배경이 된다.

최근 우리 사회는 검수완박과 지방선거 후보 공천을 두고 시끄럽다. 전자는 국민인권을 두고 권력기관 간의 조정이고, 후자는 주민의 후보 선택권과 정치인의 사천에 대한 문제이다. 이 모두는 국민인권과 주민대표성을 표방하지만 기득이익(vested interests)과 사적이익(private interests)에 대한 충돌이다.

며칠 전 5월 10일 새롭게 출범하는 윤석열 정부의 국정 청사진이 확정 발표되었다.

국정비전은 다시 도약하는 대한민국, 함께 잘 사는 국민의 나라이다.
국가경쟁력을 회복하고 선진국으로 재도약하자는 의미와 국민 개개인의 삶이 나아지는 나라를 실현하고자 하는 뜻을 담고 있다.

6대 국정목표는
ㆍ상식이 회복된 반듯한 나라
ㆍ민간이 끌고 정부가 미는역동적 경제
ㆍ따뜻한 동행, 모두가 행복한 사회
ㆍ자율과 창의로 만드는 담대한 미래
ㆍ자유 평화 번영에 기여하는 글로벌 중추 국가
ㆍ대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대 이다.
여기에 110대 세부 국정과제가 선정되었다.

또한 공직자들의 행동규범인 4대 국정운영 원칙은 국익ㆍ실용ㆍ공정ㆍ상식이다.
무엇이 국민을 이롭게 하는지를 기준으로 정책을 만들고 이념이 아닌 국민 상식에 따라 국정을 운영하자는 원칙을 반영했다. 5년 간 소요되는 예산은 SOC를 제외하고 209조 원이다.

이 청사진의 궁극적 목표는 국가의 이익과 국민의 복리증진 즉, 국리민복이다. 여기에 국민세원에 기초하는 막대한 국가재정이 수반된다. 따라서 유능한 정부는 기본전제가 된다. 바라건대, 윤정부가 의도한바 대로 성공하기를 바란다.

이 글에서는 국리민복의 기초개념인 공익의 전통적인 입장들에 대해 논의하고 있다.



공익에 대한 관심은 어제 오늘에 시작된 것이 아니다. 과거의 사상가들은 일종의 윤리적 기초로서 공익을 이해하고 있다. Platon은 시민의 도덕(the Moral Citizens of the City State), Rousseau는 일반의지(Genernal Will), Locke는 자연권(Natural Right)이 공익이라고 주장하였다.
그 후 Hobbes의 질서의 강조, J. Bentham의 최대 다수의 최대복리이론, T. H. Green의 공동선(Common Good) 등도 이 범주에 속한다.


공익의 개념을 체계적으로 분류하고 설명한 학자는 G. S. Schubert의 공익론(The Public Interest)과 M. Meyerson과 E. Banfield의 정치, 계획 및 공익론(Politics, Planning and Public Interest)을 들 수 있다.

G. S. Schubert는 공익을 실체적 내용으로 설명하려 했던 합리주의학파(Rationalist School)와 공익을 보호수단(safe guard mechanism)과 정치적 선택(political choice)의 과정으로 보는 현실주의학파(Realist School)로 구분하였다.

M. Meyerson과 E. Banfield는 사회 전체에 동등하게 혜택이 될 수 있는 공동의 이익(common interest)이 존재하는가 여부를 중심으로 일원론적 개념(unitary conception)과 개인주의적 개념(individual conception)으로 분류하고, 이를 다시 유기체적 개념(organismic conception)과 공동체적 개념(communalist conception), 그리고 공리주의 개념(utilitarian conception), 준공리주의 개념(quasi-utilitarian conception)으로 세분하여 공익의 성격과 내용을 매우 광범위하게 설명하였다.


이상에서 논의된 공익의 개념을 종합하면 두 가지 관점에서 설명이 가능하다. 하나는 합리론적 공익관이고, 다른 하나는 과정론적 공익관이다.

먼저 합리론적 공익 개념은 이상론적 공익과 합리적 공익으로 구분된다.

첫째, 이상론적 공익은 이상주의자들과 유기체적 사회관을 가진 사람들이 절대적 가치기준이나 유기체의 고유 목표로 보는 개념이다.
사회는 하나의 유기체로서 고유한 목표를 가지고 사회구성원인 개인의 목표나 이익과 일치하지 않는다는 것이다. 그러므로 공익을 위한 모든 행위는 절대적 가치기준에 따라야 하고, 이에 상반되는 개인의 이익을 제한하는 것은 사회유지를 위해 당연하다는 것이다.

둘째, 합리론적 공익은 합리주의자들이 국민의 의지(the will of the people)로 보기 때문에 보다 많은 사회구성원들이 가지고 있는 가치와 선호가 공익이라는 개념이다. 이는 일원론적 개념에 속하는 공동체적 개념에서도 공익을 거의 같은 의미로 사용하고 있다. 공동체사회의 모든 구성원들은 개별적인 이익과 별도로 공동체사회를 위한 공동이익을 가지고 있다는 것이다. Needham과 A. Faludi는 이를 가리켜 공동체사회가 갖는 이익의 총합(aggregate sum of interest)이라 부른다.
M. Meyerson과 E. Banfiled는 이상론자와 합리론자의 공익을 모두 일원론적 개념으로 다루고 있다. 왜냐하면 이 두 개념은 모두가 합의적 사회관에 근거하고 있고, 사회가 관념의 공동체로서 하나의 공동목표 또는 공동이익을 가지고 있는 것을 전제로 하기 때문이다.


다음으로 과정론적 공익은 현실론에 기반한 개념이다.
A. Downs에 의하면 사회는 통일된 가치관이 존재하는 일원적 사회가 아니라 다양한 가치관을 가진 개인들에 의하여 사회가 구성되기 때문에 많은 경우 구체적 계획문제는 고사하고 궁극적인 사회목표와 가치에 대한 합의를 이루는 것이 불가능하다고 주장한다. 따라서 사회 전체를 위한 통일된 공익은 존재하지 않는다고 말한다.

현실주의자들은 공익을 오직 과정적 차원에서 특정한 의사결정방법의 결과물을 의미하는 개념으로 이해하고 있다. 그러므로 공익은 일체의 가치나 윤리적인 의미도 지니지 않는 대립하는 이해문제의 정치적 선택과정의 결과물이라고 주장한다.

이들 중 공리주의자들은 공익을 최대 다수 최대행복이라고 정의하여 다수결의 법칙을 적용한 반면, 준공리주의자들은 사회정의나 형평을 위해서는 일부 집단의 이익은 다른 집단의 이익보다 더 중요시되어야 한다고 주장함으로써, 다수결의 문제점을 보완하였다.
이 같은 차원에서 공익의 개념은 대부분의 사회구성원들이 공유하고 있는 공동이익과 특수하고 구체적인 개인이익도 함께 고려해야 한다는 A. Faludi와 Needham의 한정적 일원론이 보다 현실적이고 설득력을 지닌 것으로 볼 수 있다.


이상에서 논의한 공익개념의 특징적인 구성요소들(출처 재인용)을 중심으로 공익을 정의하면 다음과 같다.

첫째, 공익은 일반/보편적 가치이다. 사회는 오랜 경험을 통해서 제도화된 가치규범이 존재한다. 이러한 가치규범은 누구에게나 적용되는 보편적 기치로서 공익의 내용을 포함하고 있다.

둘째, 공익은 공동체의 이익이다.
국가와 사회는 하나의 공동체이다. 공동체는 그 구성요소인 개인들의 이익을 보장하는 역할을 담당한다. 국가유지와 국민의 생존권이 이에 해당된다. 이러한 점에서 공동체 자체의 이익이 공익의 주된 내용이 된다.

셋째, 공익은 미래의 이익이다. 사회 전체의 생존과 발전을 위하여 요구되는 미래의 이익을 보장하는 것이 공익이다. 국가미래를 위해 과학기술을 육성하거나 기후위기에 대응하고 적응하는 행위는 대표적인 미래의 공익활동이다.

넷째, 공익은 다수의 이익이다. 다수의 이익은 보다 많은 사람들에게 공유되어 정당성을 가질 가능성이 크기 때문이다.

다섯째, 공익은 사회적 약자의 이익이다. 공익은 그 속성으로 사회적 형평성을 지닌다. 사회복지와 소득분배 그리고 자원배분이 공익에 포함되는 이유가 된다.


이성근, 정책계획론, 서울: 법문사, 2006 에서 일부 수정

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